III SA/Wa 2887/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący M.C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o umorzenie zaległych należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku przedstawił swoją sytuację materialną i rodzinną podnosząc, że zarówno on jak i jego małżonką są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, mających na utrzymaniu dwóch synów [...]letniego i [...] letniego, chorego na [...]. Wyjaśnił, że w wyniku grupowego zwolnienia pracowników stracił zatrudnienie i nie udaje mu się ponownie podjąć pracy, natomiast jego żona została zwolniona z pracy po urodzeniu młodszego syna i również bezskutecznie poszukuje zatrudnienia. Dodatkowo podniósł, że wykonywana przez niego w ramach działalności gospodarczej praca projektowa nie przynosiła zysku, wobec czego jego rodzina żyje "na skraju ubóstwa". Podniósł też zarzut wprowadzenia w błąd przez ZUS na etapie rozpoczęcia działalności gospodarczej poprzez podanie informacji o braku obowiązku składkowego, wynikającego z posiadanego [...]letniego stażu pracy. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP za okres od stycznia 1999 r. do stycznia 2005 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS stwierdził, że Skarżący, prowadząc działalność gospodarczą w powyższym okresie, nie uiszczał składek, zaś zadłużenie powyższe nie było kierowane na drogę przymusowego dochodzenia. Wobec tego organ uznał, że nie zostały wykorzystane możliwości zaspokojenia roszczeń w trybie egzekucyjnym, w tym od osób trzecich, zaś posiadany przez Skarżącego majątek może być podstawą skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. , zatytułowanym "Odwołanie", Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości. W piśmie powtórzył twierdzenia, zawarte we wniosku o umorzenie, a nadto oświadczył, że od 2003 r. nie prowadzi działalności gospodarczej z uwagi na brak zleceń. Stwierdził również, że otrzymuje wsparcie od gminy na zakup leków. Odnosząc się do swojego majątku Skarżący wskazał, że posiada [...]. Wyjaśnił, że do budowy [...] zmuszony był w związku z chorobą starszego syna, którego [...]. Dodatkowo wskazał, że [...] wybudował własnymi siłami z materiałów wtórnych (gruz). Powyższy wniosek Skarżącego potraktowany został jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i załatwiony decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję ZUS o odmowie umorzenia zaległości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy podtrzymuje decyzję o odmowie umorzenia składek z uwagi na posiadany przez Skarżącego majątek oraz brak postępowania egzekucyjnego. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze ponownie przedstawił trudną sytuację materialną swojej rodziny, podnosząc m.in. okoliczności wskazywane wcześniej we wniosku o umorzenie zaległości oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto oświadczył, że o fakcie nieuiszczenia składek poinformował ZUS osobiście i w odpowiedzi otrzymał zapewnienie umorzenia zaległości, pod warunkiem wypełnienia druków ZUS DRA, stanowiących podstawę określenia zaległości przez organ. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ przedstawił obszerną argumentację, uzasadniającą stanowisko Prezesa ZUS, zajęte w zaskarżonej decyzji. W reakcji na odpowiedź organu na skargę Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. przedstawił dalsze okoliczności związane ze swoją sytuacją majątkową. Odniósł się w nim w szczególności do posiadanych przez siebie [...] gruntowych, wyjaśniając ich pochodzenie i sposób wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, którego zastosowania w sprawie niniejszej domagał się Skarżący, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 Rozporządzenia, a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji ZUS. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nie odniósł się w stopniu wystarczającym do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy. Co więcej, ustalenia te nie zostały w ogóle przedstawione, a zatem brak jest w zaskarżonej decyzji wskazania co do stanu faktycznego, na gruncie którego organ wydał swoje rozstrzygnięcie. W konsekwencji brak jest także odniesienia do tych okoliczności faktycznych, które zostały przez organ uznane za udowodnione i na których się oparł, zgodnie z dyspozycją cytowanego powyżej art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu okoliczność posiadania przez stronę majątku oraz braku prowadzonego postępowania egzekucyjnego sama w sobie nie może stanowić przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Sąd zwrócił nadto uwagę na fakt, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności organ rentowy winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki umorzeniowe, wymienione w art. 28 u.s.u.s., a zatem także przesłanki określone w ust. 3a tego przepisu. Powołanie się przez organ na brak prowadzonej względem Skarżącego egzekucji każe sądzić, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na stwierdzonym braku przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości, tj. przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Żaden z elementów zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, aby organ dokonał oceny stanu faktycznego również w zakresie ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzeniowych, określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie Sądu takie działanie organu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przytaczane powyżej zdawkowe twierdzenia Prezesa ZUS, dotyczące posiadania przez Skarżącego majątku i faktu braku prowadzonej z tego majątku egzekucji. Organ winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do twierdzeń dotyczących braku źródeł utrzymania rodziny, struktury i wysokości ponoszonych wydatków, ogólnej sytuacji rodzinnej, a także okoliczności powstania przedmiotowego zadłużenia, w szczególności do zarzutu błędnego udzielenia informacji Skarżącemu co do braku obowiązku składkowego. Dopiero gruntowna analiza powyższych argumentów, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, może być przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje fakt sformułowania przez organ w odpowiedzi na wniesioną w sprawie skargę obszernego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie sanuje on bowiem wykazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, których dopuszczono się na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Na marginesie powyższej oceny prawnej Sąd stwierdza, że uzasadnienie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, zawierające się w pojedynczym zdawkowym zdaniu, jest przejawem rażącego niedbalstwa ze strony organu administracji publicznej, jak również braku szacunku dla strony i toczącego się przed tym organem postępowania, nie licujących z powagą tej instytucji. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa ZUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes ZUS naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć. Na marginesie jedynie Sąd, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "rozpatrzenie jego skargi" podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wskazuje, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.