II GSK 382/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 194/05 w sprawie ze skargi S. P. - "G." S.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 194/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia S. P. – wspólnikowi G. s.c. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia 7 września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wskazując, iż wspólnicy spółki posiadają nieruchomości, z których mogą być pokryte roszczenia ZUS, a należności te nie są całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., a zatem brak podstaw do ich umorzenia. Stanowisko to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2004 r. S. P. - wspólnik G. s.c. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że sytuacja finansowa wspólników spółki po jej likwidacji stale się pogarsza. Z wynagrodzenia skarżącego potrącane są kwoty na poczet spłaty długów, a zarobionych pieniędzy często brakuje na terminowe regulowanie bieżących opłat. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Mając na uwadze przepisy art. 28, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., Sąd stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługują, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s. jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych, dotyczących ubezpieczeń społecznych. Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, która stanowi zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu, mimo że nie jest organem administracji publicznej, działał w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uchybił dyspozycji art. 19 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania tego trybu w sprawie ponieważ ZUS nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. W związku z tym norma zawarta w ust. 4 tego przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Sąd stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. prowadzącą do przyjęcia, że Prezes ZUS lub ZUS nie są właściwi do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych, a wniosek taki winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji ZUS odmawiającej umorzenia zaległości składkowych i rozpatrzony przez Ministra Polityki Społecznej, jako organ odwoławczy właściwy w sprawie, co jest równoznaczne z przyjęciem przez Sąd, iż Prezes i ZUS stosują błędną wykładnię prawa, a decyzje przez nich podejmowane dotknięte są wadą nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, który stwierdził, że do decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. , a wobec tego, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Skarżący powołał się na treść art. 181 k.p.a., który stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Mocą tych norm przepisy k.p.a. nie stanowią podstawy do określenia i ustalenia właściwości organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ ten określają przepisy odrębne. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, które należy rozpatrywać w zakresie trybu odwoławczego z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu. Mając na uwadze treść przepisów art. art. 5 § 2 pkt. 4 i art. 127 § 3 k.p.a. skarżący podniósł, że ZUS pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem. Skarżący powołał się także na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, z którego wynika, że od decyzji w sprawie cofnięcia upoważnienia do wystawienia świadczeń lekarskich, stronie przysługuje odwołanie do ministra. Zdaniem skarżącego, gdyby zatem przyjąć tok rozumowania Sądu za słuszny, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zbędny i należałoby stosować wprost, jak to wskazuje Sąd, art. 127 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 181 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.