I OSK 1373/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2005r. sygn. akt III SAB/Gd 3/05 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie bezczynności organu po wyroku stwierdzającym wydanie z naruszeniem prawa uchwały w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora placówki oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Zarządu Powiatu [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 października 2005r sygn. akt III SAB/Gd 3/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi J. B. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie bezczynności organu po wyroku ,stwierdzającym wydanie z naruszeniem prawa uchwały w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej , zobowiązał Zarząd Powiatu [...] do podjęcia w terminie jednego miesiąca poczynając od dnia zwrotu akt administracyjnych uchwały w przedmiocie konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2004r sygn. akt 3 II SA Gd 106/02 stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 10 lipca 2001r nr 472/93/2001 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora ZSO w [...] została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się z dniem 12 listopada 2004r i z tym dniem zaskarżony akt powiatu utracił moc prawną. Oznaczało to, że wynik przeprowadzonego wcześniej konkursu należało uznać za wiążący. Zgodnie bowiem z art.36 a ust.3 ustawy o systemie oświaty organy powiatu są związane wynikiem konkursu , nadto w świetle w/w aktu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki osobie wyłonionej na to stanowisko w drodze konkursu , jeżeli w określonym terminie organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił umotywowanego zastrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 36 a ust.1 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki , z zastrzeżeniem ust.2 , powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę .W przedmiotowej sprawie organ powiatu niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie uchwały unieważniającej konkurs i następstw prawnych – przeprowadził następne postępowanie konkursowe i powołał inną osobę na stanowisko dyrektora. Sąd uznał, iż w następstwie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem organ zobligowany był do podjęcia określonych czynności mających na celu usankcjonowanie powstałego w wyniku unieważnienia uchwały stanu faktycznego. Z uwagi na to, że organ nie podjął żadnych czynności , które prowadziłyby do merytorycznego zakończenia sprawy należy stwierdzić, iż pozostawał on w bezczynności. Z tych względów skargę należało uwzględnić i zobowiązać Zarząd do podjęcia uchwały w przedmiocie konkursu. Sąd nie przesądził przy tym , czy w następstwie tej uchwały skarżącemu powierzone zostanie stanowisko Dyrektora Szkoły czy też nie . Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Zarząd Powiatu [...] . Zaskarżył on wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o zmianę i odrzucenie bądź oddalenie skargi J. B., a także zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił on wyrokowi : 1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art.36 a ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty /tj DzU 2004 r Nr 256, poz.2572 ze zm/ w zw. z art.32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym/ DzU 2001r Nr 142, poz. 1592 ze zm/ przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu ,że Zarząd był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej i w związku z tym doszło do bezczynności, 2. naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy ,tj art.3 ppsa w związku z art.149 polegające na orzeczeniu o obowiązku podjęcia uchwały pomimo braku bezczynności po stronie Zarządu Powiatu, 3. naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy , tj art.1,2 i 3 ppsa polegające na rozstrzygnięciu sprawy , która nie należy do kompetencji sądu administracyjnego, 4. naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 58§1 pkt 1 ppsa polegające na nieodrzuceniu skargi, mimo że sprawa nie należała do sądu administracyjnego. Ewentualnie na wypadek niepodzielenia powyższych zarzutów zarzucił naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy , tj art.134§1 ppsa w zw. z art.154 polegające na rozstrzygnięciu poza granicami sprawy będącej przedmiotem skargi i naruszenie prawa materialnego przez błędne niezastosowanie odpowiednich przepisów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisie procesowym – art.149 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w sprawie nie doszło do bezczynności. W drodze konkursu wyłania się jedynie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Konkurs został zakończony i nie ma potrzeby ani prawnej możliwości podejmowania czynności dotyczących zakończonego postępowania konkursowego. Kwestia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie należy zaś już do postępowania konkursowego i nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę / art.36a ust.1 ustawy o systemie oświaty/.Kompetencję tę wykonuje Zarząd Powiatu. Nawiązuje on z dyrektorem stosunek pracy. Czynności związane z powierzeniem lub nie powierzeniem stanowiska dyrektora są już czynnościami z zakresu prawa pracy. Spory na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne/ por. postanowienie SN z dnia 29sierpnia 2001r III RN 123/01 , OSNP 2002/12/82 oraz SSN W. Sanetra w zdaniu odrębnym do postanowienia SN z dnia 13 stycznia 2000r III RN 123/99 ,OSNP 2000/12/779. Stąd po zakończeniu konkursu , który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualnie do rozstrzygnięcia przez Zarząd Powiatu mogła pozostać kwestia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły , która należy do stosunków pracy i nie podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnoprawnym ani sądowoadministracyjnym. Nie zaistniała więc bezczynność po stronie Zarządu i nie było podstaw do orzekania o obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie konkursu. Stąd skarga J. B. winna podlegać odrzuceniu. Zachodzi więc nieważność postępowania przed WSA w Gdańsku na podstawie art.183§2 pkt 1 ppsa. Dlatego Zarząd Powiatu wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Na wypadek niepodzielenia tego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że orzekając w sprawie WSA w Gdańsku wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem skargi. Skarżący wniósł skargę na niewykonanie wyroku sądu i wymierzenie grzywny w trybie art.154 ppsa. Stąd sprawa mogła dotyczyć tylko tej kwestii, zgodnie z art.134 ppsa. Zaskarżona uchwała utraciła moc prawną. Nie może być więc mowy o niewykonaniu wyroku. Ani wyrok ani żadne przepisy nie zobowiązują Zarządu do uchylenia uchwały z dnia 10 lipca 2001r ani do wykonania wyroku w inny sposób. Nadto art. 154 ppsa nie ma w sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. Taka sytuacja zaś nie zachodziła , a art.147 §1 ppsa wyraźnie rozróżnia wyrok stwierdzający nieważność i niezgodność z prawem. Sąd stwierdzając niedopuszczalność zastosowania w sprawie art.154 ppsa winien więc oddalić skargę , bowiem granice sprawy dotyczyły tylko tej kwestii. Nadto sąd nie wskazał przepisów prawa materialnego lub ustrojowego z których wynikałby obowiązek podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały. Wymieniając w uzasadnieniu art. 36 a ustawy o systemie oświaty nie wskazał w jaki sposób ten przepis był podstawą rozstrzygnięcia. Stąd wyrok winien podlegać uchyleniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. B. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Podkreślił, że pierwszy zarzut dotyczy prawomocnego już wyroku z dnia 15 września 2004r. Skarga dotyczyła obowiązków ustawowych Zarządu w zakresie konkursu, a nie powołania na stanowisko. Wynika to wyraźnie z zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kolejne zarzuty są konsekwencją błędnego rozumienia orzeczenia wyroku. Skarżący podkreślił też, że zgodnie z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Skarga ma uzasadnione podstawy. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153 , poz. 1270 ze zm. , powoływanej dalej jako ppsa/ w związku z art. 36 a ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty/ DzU 2004r Nr 256, poz. 2572 ze zm./.Zgodnie z przepisem art. 149 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3§2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 ppsa do art.3 §2 pkt 1-4 ppsa bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis , gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 ppsa nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. Tymczasem zgodnie z art. 36 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza co prawda organ prowadzący szkołę lub placówkę, ale nie wszystkie podejmowane przez niego czynności mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd nie wypowiada się przy tym co do charakteru czynności konkursowych poprzedzających powierzenie danej osobie stanowiska dyrektora szkoły, to bowiem w tej konkretnej sytuacji zostało już przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2004r sygn. akt 3 II S.A. /Gd 106/02.W wyroku tym sąd wojewódzki uznając się za właściwy w sprawie kontroli takich czynności ,stwierdził niezgodność z prawem uchwały unieważniającej wyłonienie skarżącego na funkcję kandydata na dyrektora. Stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem spowodowało , iż przestała ona obowiązywać w momencie uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku , zgodnie z art. 82 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym / DzU 2001r Nr 142 ,poz.1592 ze zm./.Oznacza to, iż w pozostał w mocy wynik komisji konkursowej wyłaniający kandydaturę J. B. na stanowisko dyrektora szkoły. Obowiązujące przepisy nie przewidywały w tym zakresie kompetencji organu do podejmowania żadnych dalszych czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązując w zaskarżonym wyroku organ do podjęcia takich czynności nie wskazał na czym w danym przypadku polegała bezczynność administracyjna , ani z jakiego przepisu wynikał obowiązek lub możliwość podjęcia decyzji administracyjnej czy innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie. Tymczasem postępowanie konkursowe w sprawie powołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku tego ostatniego uchylenie decyzji czy jej unieważnienie powoduje , iż powstaje konieczność podjęcia nowego aktu rozstrzygającego dany wniosek bądź też umorzenie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. W przypadku natomiast postępowania konkursowego, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs, w mocy pozostawał wynik konkursu. Na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązywał on do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy , a nie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 36a ust.3 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora , chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił umotywowane zastrzeżenia . Jak wynika z akt sprawy tego typu zastrzeżenia nie zostały wobec przedmiotowej kandydatury zgłoszone. Powierzenie takiego stanowiska ma już jednak charakter czynności z zakresu prawa pracy i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Spory zaś na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. O ile bowiem budził wątpliwości charakter czynności konkursowych , o tyle zawsze podkreślano , iż samo powołanie kandydata wyłonionego w drodze konkursu na określone stanowisko jest czynnością z zakresu prawa pracy / por. np. na tle służby cywilnej wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001r sygn. akt II S.A. 2908/00, Pr. Pracy 2001 nr 4 s. 42, zaś na tle ustawy o systemie oświaty- postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001r sygn. akt III RN 123/01, OSNP 2002 nr 12, poz. 282/. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc stanowisko strony skarżącej, iż po zakończeniu konkursu , który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, lecz z zakresu prawa pracy. Jednocześnie sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie sprawy , która nie należała do kompetencji sądu administracyjnego. Sprawa dotyczyła bowiem zarzutu bezczynności administracyjnej , co do której sąd jest właściwy. Inną natomiast kwestią jest fakt, czy zarzut ten był uzasadniony. Zaskarżonym wyrokiem sąd nie zobowiązał natomiast organu do dokonania czynności z zakresu prawa pracy, lecz do zakończenia postępowania konkursowego. Jak wskazał bowiem w uzasadnieniu – nie przesądził , czy w następstwie uchwały , do której podjęcia zobowiązał , zostanie skarżącemu powierzone stanowisko dyrektora szkoły czy też nie. Stąd niezasadny jest zarzut nieważności postępowania i naruszenia art.183§2 pkt 1 ppsa . W przedmiotowym wyroku sąd wojewódzki nie wypowiedział się bowiem do sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego . Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał też za zasadny zarzut naruszenia art.58 §1 pkt 1 ppsa polegający na nieodrzuceniu skargi , mimo iż sprawa nie należała do kompetencji sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego wyroku sąd wypowiedział się w nim co do zarzutu bezczynności administracyjnej w zakresie zakończenia czynności konkursowych , a nie co do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Jak zaś podkreślono powyżej inną kwestią jest fakt, czy zarzut ten był uzasadniony czy nie i czy w sprawie mogło dojść do podjęcia czynności. Jak zresztą podkreślał w swojej odpowiedzi sam skarżący jego skarga dotyczyła obowiązków ustawowych Zarządu w zakresie konkursu , a nie powołania na stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.134 ppsa i wyjścia poza granice sprawy. Zgodnie bowiem z art.134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Faktem jest , iż strona skarżąca wskazując art. 154 ppsa wniosła skargę na bezczynność organu po wydanym wyroku. W literaturze podkreśla się jednak , iż po wydanym wyroku , w razie jego niewykonywania strona może zarówno występować ze skargą na bezczynność , jak i ze skargą na niewykonanie wyroku sądu i wymierzenie grzywny. Wskazuje się też , że ewentualna wykładnia zawężająca w tym zakresie przeczyłaby celowi omawianej regulacji, która niewątpliwie zmierza do wzmocnienia ochrony stron postępowania przed administracją naruszającą prawo. / por. B.Dauter, B. Gruszczyński, ,A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Komentarz, Zakamycze 2005r s. 349/. Stąd traktując skargę strony jako dotyczącą bezczynności organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./.