I SA/Gl 1171/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Asesor WSA Teresa Randak, Protokolant Anna Halabowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] "A" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., obecnie Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] "A" na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej w pierwszej kolejności wskazał, że przywołanym pismem z dnia [...] 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił wspomnianemu "A" "celem aktualizacji tytuły wykonawcze nr [...], dotyczące Spółki z o. o. "A", ul. [...], informując, że nie prowadzi ona działalności ani też nie posiada żadnego majątku pod ww. adresem od [...] 2004 r." Zauważył przy tym, że organ pierwszej instancji dokonał rzeczonego zwrotu, "sugerując ustalenie aktualnego adresu siedziby Spółki oraz majątku podlegającego egzekucji". Odnosząc się do zażalenia, które [...] "A" wniósł na pismo z dnia [...] 2005 r., Dyrektor Izby podkreślił, że zażalenia tego nie można rozpoznać merytorycznie. Powołując się na treść art. 123 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podniósł bowiem, iż w postępowaniu tym zażalenie wnosi się tylko, gdy ustawa tak stanowi. Jego zdaniem natomiast "w niniejszej sprawie nie może być mowy o zwrocie tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak oczekuje tego wierzyciel, z uwagi na niezrealizowanie przesłanek w nim wymienionych", a zatem stronie nie przysługuje przewidziane w tym przepisie zażalenie. Dyrektor Izby Skarbowej zaakcentował jednak, że stanowisko zajęte w sprawie przez organ pierwszej instancji powinno – stosownie do art. 17 powołanej ustawy – przybrać formę postanowienia. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. [...] "A" zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu, powołując się na określoną w art. 6 kpa zasadę legalności, wyeksponował, że zwrot tytułu wykonawczego może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i że jedynym jej przepisem, na podstawie którego można tego zwrotu dokonać, jest art. 29. W związku z tym O. "A" zarzucił organowi odwoławczemu, iż z jednej strony podzielił wyrażone w zażaleniu stanowisko o braku przesłanek wymienionych we wspomnianym przepisie, a z drugiej, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, utrzymał w obrocie prawnym postanowienie pierwszoinstancyjne. Stwierdził zarazem, że "każdy zwrot tytułu wykonawczego, niezależnie, czy nastąpi on z powołaniem się na art. 29 § 2 ustawy, czy też nie, podlega weryfikacji w drodze postępowania zażaleniowego." W dalszej części uzasadnienia [...] "A" podniósł, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i zbadać zasadność przesłanek, jakimi kierowano się, zwracając tytuły wykonawcze. W tych ramach zaakcentował, iż w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani nie przewidziano możliwości zwrotu tytułu wykonawczego "do aktualizacji", ani też nie nałożono na wierzyciela obowiązku w postaci ustalania aktualnego adresu zobowiązanego (w skardze błędnie mowa jest o adresie wierzyciela). Podkreślił równocześnie, iż w dniu [...] 2004 r., kiedy to do organu egzekucyjnego wpłynęły tytuły wykonawcze, sporny adres był jeszcze aktualny, skoro – według tego organu – dłużnik nie prowadził działalności pod tym adresem dopiero od [...] 2004 r. W tym kontekście [...] "A" zarzucił organowi egzekucyjnemu, że nie podjął czynności egzekucyjnych niezwłocznie, gdy adres wskazany we wniosku był jeszcze aktualny, oraz że – korzystając z uprawnień określonych w art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nie ustalił nie tylko nowej siedziby Spółki "A", ale także nawet tego, czy Spółka ta nadal istnieje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi, generalnie nawiązał do swojej wcześniejszej argumentacji. Uzupełniając ją, nie zgodził się też z poglądem, "jakoby zwrot tytułów wykonawczych był możliwy tylko na gruncie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej z tej przyczyny, że ten przepis odnosi się do zwrotów tytułów wykonawczych nie przyjętych jeszcze do realizacji przez wykonawczy organ egzekucyjny". Dyrektor Izby podniósł w związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie "organ egzekucyjny podjął już pewne czynności egzekucyjne, które okazały się nieskuteczne z przyczyn od niego niezależnych, dlatego poprosił wierzyciela o aktualizację przedmiotowych tytułów wykonawczych." Na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że nie sposób akceptować stanowiska, iż dopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia na ekstensywnej interpretacji przepisów dotyczących braku możliwości złożenia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Przystępując do wskazania motywów sformułowanej wyżej konstatacji, w punkcie wyjścia należy zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi może nastąpić jedynie w okolicznościach, które zostały taksatywnie wymienione w art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Dokonanie tej czynności przez organ egzekucyjny, podobnie zresztą jak podejmowanie przezeń każdej innej czynności w ramach postępowania egzekucyjnego, wymaga bowiem – stosownie do przywołanej w skardze zasady wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stosowanym w tym postępowaniu na mocy odesłania zawartego w art. 18 wspomnianej ustawy z 1966 r. – wyraźnej ku temu podstawy prawnej. Podstawę tę przewiduje zaś wspomniany wyżej art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym zwrot tytułu wykonawczego może nastąpić, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 powołanej ustawy. W świetle treści tego przepisu nie ulega zatem wątpliwości, że omawianego zwrotu nie można dokonać z przyczyn innych niż w nim wymienione. Podkreślić zarazem trzeba, iż według zdania drugiego art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Jest przeto poza sporem – na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca – że każda czynność organu egzekucyjnego w postaci zwrotu tytułu wykonawczego musi być oceniana z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w powołanej regulacji. Warunkiem dokonania tej oceny jest zaś, co oczywiste, by wspomniana czynność przybrała formę postanowienia, od którego przysługuje stronie zażalenie. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie, w punkcie wyjścia stwierdzić trzeba, że stanowisko organu egzekucyjnego pierwszej instancji w istocie rzeczy przybrało postać aktu władczego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sposób jednostronny i wiążący zobowiązano wierzyciela do dokonania określonych czynności, uzależniając od tego dalszy bieg postępowania egzekucyjnego. Skoro więc tak, to należało to uczynić w formie postanowienia, wskazując przy tym w podstawie prawnej jedną z okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mimo zatem, że organ egzekucyjny pierwszej instancji w piśmie z dnia 25 marca 2005 r. tej formy nie dochował, pismo to w istocie miało taki właśnie charakter. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy musi być uznanie, iż na rozstrzygnięcie to przysługuje zażalenie. Jest zaś tak dlatego, że w przeciwnym razie poza kontrolą instancyjną pozostawałyby czynności podejmowane w oparciu o przesłanki nie wymienione w ustawie, w sytuacji gdy zaskarżalne w drodze zażalenia są takie same czynności dokonane z przywołaniem przesłanek w ustawie określonych. Nietrudno spostrzec, że przyjęcie proponowanego przez Dyrektora Izby Skarbowej rozwiązania oznaczałoby, iż działania organów egzekucyjnych nie miałyby jakiegokolwiek umocowania prawnego i realizowane byłyby według reguł niejako dowolnie ukształtowanych przez te organy, które dodatkowo nie byłyby objęte oceną organów wyższego stopnia, uruchamianą w wyniku zażalenia. Taka sytuacja byłaby zaś – z oczywistych powodów – nie do pogodzenia nie tylko z przywołaną już zasadą legalności, wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz również innymi wynikającymi z tego Kodeksu zasadami postępowania, a mianowicie zasadą praworządności (art. 7), pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8), wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi te organy kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11) oraz dwuinstancyjności postępowania (art. 15). Na marginesie warto przy tym odnotować, iż pojęcie "aktualizacji tytułu wykonawczego" występuje w prawie regulującym administracyjne postępowanie egzekucyjne w swoistym znaczeniu, różniącym się od tego, którym posłużyły się organy egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie. Stosownie bowiem do § 9 pkt 1b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) aktualizacja tytułu wykonawczego przez wierzyciela ma miejsce, jeżeli w trakcie postępowania egzekucyjnego zostanie wydane orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tym tytułem wykonawczym, a – w myśl § 9 pkt 1c przywołanego rozporządzenia – polega ona w szczególności na wskazaniu kwoty zaległej należności pieniężnej według stanu na dzień aktualizacji. Mając na względzie wszystkie dotychczasowe uwagi, stwierdzić należy, że organ odwoławczy, kierując się treścią odesłania zawartego w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieprawidłowo zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzając w rezultacie niedopuszczalność zażalenia. Naruszenie przywołanych przepisów postępowania miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, skoro organ ów w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie zażalenia strony skarżącej, a tym samym nie odniósł się do jej zarzutów dotyczących bezzasadności spornego zwrotu – skądinąd powołanych także w i w uzasadnieniu skargi. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze względu na charakter zaskarżonego aktu administracyjnego w wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.