II SA/Go 745/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniosku A.S. "o wstrzymanie inwestycji i dostosowanie warunków budowy do obowiązującego prawa" przy zabudowie dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach nr [...], na zasadzie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w wyniku czynności kontrolnych działek oznaczonych nr ewid. [...], stwierdzono, że odległość zwierciadła wody gruntowej od spodu perforowanych przewodów rozsiąkowych budowanej przydomowej oczyszczalni ścieków jest mniejsza niż 150 cm, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2004 r. nr 168, poz.1763). Następnie na podstawie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez PINB organ ten uznał, że roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr ewid. Gruntów [...] zostały wykonane w sposób nie stanowiący zagrożenia dla środowiska, a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A.S.. Domagając się jej uchylenia podniósł, że decyzja została oparta na dokumentach niewiarygodnych gdyż dotyczących pomiarów dokonanych na innych działkach, dla innego inwestora w innym postępowaniu. Odwołujący się wskazał także, iż z uwagi na rozbieżności wynikające ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz jego wniosków, należało uzupełnić postępowanie dowodowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgodnie z wymogiem art. 30 ustawy Prawo budowlane, zgłosił w dniu [...] kwietnia 2004 r. do Starostwa Powiatowego zamiar budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Następnie, w myśl art. 54 ww. ustawy, pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. Zawiadomienie to organ przyjął bez sprzeciwu, przez co dopuścił wybudowany obiekt do użytkowania. W ocenie organu, w tej sytuacji prawnej, bezprzedmiotowe stało się postępowanie organu wszczęte wnioskiem skarżącego w sprawie wykonywania przez A.S. robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Natomiast w przypadku stwierdzenia w stanie technicznym wybudowanej w sposób legalny i przyjętej do użytkowania oczyszczalni organ winien prowadzić postępowanie mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. Organ wskazał także, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji stwierdził bezprzedmiotowość postępowania zarówno w zakresie wykonywania przez inwestorze robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, jak również bezprzedmiotowość postępowania w zakresie negatywnego wpływu tej oczyszczalni (ze względu na domniemany nieodpowiedni stan techniczny) na środowisko. Tę ocenę organ odwoławczy podzielił uznając, iż oczyszczalnia została wykonana legalnie i przyjęta do użytkowania, a przedstawiona przez właściciela ocena stanu technicznego oczyszczalni, sporządzona przez osoby uprawnione, nie wykazała nieprawidłowości. Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpił A.S.. Wnosząc o uchylenie decyzji podniósł zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, iż wniosek A.S. nie wszczął postępowania, które wcześniej zostało wszczęte z urzędu poprzez kontrolę budowy, pismo skarżącego zostało jedynie włączone do toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna zatem służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty, z różnych przyczyn (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.7 C.H. Beck W-wa 2005 r., s. 483). Jednakże przepisy prowadzące do innego, definitywnego zakończenia postępowania, zamykającego drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, sprzecznie z wskazaną wyżej zasadą ogólną. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. W związku z kierowanymi przez A.S. do organu administracji państwowej pismami zawierającymi zarzuty prowadzenia przez inwestora A.S. robót budowlanych, a następnie użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków, w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa oraz mogący powodować zagrożenie środowiska naturalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącego. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Przykładowo w wyroku z dnia 10 stycznia 1988 r., SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44 stwierdzono, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 1996 r., s. 462). Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, Lex nr 77609) . Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie - dotyczącej prowadzenia robót budowlanych i nieprawidłowości w stanie technicznym przydomowej oczyszczalni ścieków stwarzającym zagrożenie zanieczyszczenia środowiska - nie było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie należało wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy. Dokonać stosownych ustaleń w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli, które winny zostać porównane z zapisami zawartymi w przedłożonych przez inwestora opinii budowlanej i geologicznej, w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Gołosłowne stwierdzenie organu, że "roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działek oznaczonych nr ewid. gr. [...] zostały wykonane w sposób nie stwarzający zagrożenia dla środowiska", jest niewystarczające. W ocenie Sądu organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Należało w pisemnych motywach decyzji ustalić - w oparciu o szczegółowe porównanie wszelkich zgromadzonych dowodów - czy w dostateczny sposób wykazany został rzeczywisty poziom wód gruntowych na terenie działki [...], stanowiącej własność A.S.. Należy przy tym ustosunkować się do zarzutów odwołania i skargi dotyczących niewłaściwego wykorzystania w niniejszym postępowaniu opinii sporządzonych na potrzeby innego postępowania. Zwłaszcza, iż opinia z dnia [...] grudnia 2004 r. sporządzona przez P.Z., w wykonaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., w swej treści odwołuje się do odległości drenażu od zwierciadła wód gruntowych oraz ich poziomu na terenie działki [...], która nie należy do inwestora i nie jest objęta przedmiotem niniejszego postępowania. Analiza akt sprawy nie pozwala także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż "zarzut niespójności pomiędzy numerami działek wymienionych w sentencji postanowienia nr [...] i w jego uzasadnieniu nie ma znaczenia w sprawie, bowiem organ I instancji w sentencji swojego postanowienia wymienił prawidłowo numery działek, na których użytkowana jest oczyszczalnia i dla tych działek została tez wykonana opinia techniczna". W okolicznościach bowiem przedmiotowej sprawy różnica pomiędzy oznaczeniem działki [...] na znaczenie zasadnicze, i winna budzić wątpliwości organu co do oceny przedłożonych w wykonaniu tego postanowienia dokumentów. Po dostrzeżeniu tego typu nieprawidłowości organy powinny z urzędu wszcząć postępowanie w celu usunięcia stwierdzonego błędu a jednocześnie uwzględnić ten fakt w toku postępowania. Sąd stwierdził także, iż w związku z wskazanymi okolicznościami wyjaśnienia wymaga także kwestia rozbieżności treści dwóch znajdujących się w aktach administracyjnych egzemplarzy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (oznaczonych jako załączniki nr 2 i 7). W punkcie 3 sentencji w zakresie oznaczenia numerów działek, na których terenie należy dokonać określenia poziomu wód gruntowych wskazano w zał. nr 7 - działkę nr [...], w zał. nr 2 - działkę nr [...], podobnie w uzasadnieniu postanowienia we fragmencie rozpoczynającym się od słów: "kontrolę robót budowlanych realizowanych na terenie działek ozn. nr gr." wskazano obok działek [...] w załączniku nr 7 – działkę [...], natomiast w zał. nr 2 – działkę [...]. Dopiero wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących rzeczywistego stanu technicznego oczyszczalni ścieków i poziomu wód gruntowych, na podstawie wszelkich możliwych dowodów, pozwoli na właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę prawną i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż niezależnie od znaczenia naruszenia dyspozycji art. 105 § 1 Kpa, w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Powyższe stwierdzenie obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Jednocześnie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy, Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej, zwrot poniesionych kosztów postępowania – wpisu od skargi w kwocie 500 zł., zgodnie z wnioskiem złożonym do protokołu rozprawy. I.Fornalik G.Staniszewska J.Brzezińska