II SA/Rz 473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] r. Nr [...]. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [....] r. Nr [...] II SA/Rz 473/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....]r. [....], sprostowaną postanowieniem z [....]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., wydaną z upoważnienia Burmistrza B. z dnia [....]r., Nr [....]o odmowie przyznania G.F. świadczenia pielęgnacyjnego na całkowicie ubezwłasnowolnioną siostrę W.L. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 17 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 4, art. 16. art. 21 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [....] r. G.F. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W.L., swoją całkowicie ubezwłasnowolnioną 54-letnią siostrą. Decyzją z dnia [....]r. Nr [....] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przepisem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie to przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia na siostrę, ponieważ W.L. nie można uznać za dziecko. Wskutek odwołania G.F. sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [....]r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyeksponowano jedną z przesłanek z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy – przesłankę związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a celem jakim jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawczynię wynika, że jest ona osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r., sygn. akt [....] została ustanowiona opiekunem swojej siostry W.L. i na okoliczność tą złożyła stosowne przyrzeczenie przed Sądem. W.L. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia przyczyny rozwiązania lub niepodjęcia zatrudnienia przez odwołującą. Jednocześnie, uznając argumenty odwołującej, wywodząc, że ustawodawca dopuścił w określonych sytuacjach objęcie świadczeniami dzieci starsze niż 16 letnie (np. w art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1). Z dniem 1.10.2004 r. do kręgu rodziny zaliczone zostało dziecko powyżej 25 roku życia, jeżeli w związku z jego niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w aspekcie art. 17 ustawy należałoby zatem rozważać z uwzględnieniem zmienionego przepisu art. 3 pkt 15 ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [....]r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił G.F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę W.L. W wyniku uzupełnienia materiału dowodowego organ ten ustalił, że G.F. w okresie 9.03.1990 r.-31.01.2001 r. przebywała na rencie. Bezpośrednio po utracie renty w dniu 1.02.2001 r. zarejestrowała się jako bezrobotna i pozostawała w rejestrze bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w B. aż do dnia 1.02.2005 r. Wówczas to dopiero, po otrzymaniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonała wyrejestrowania w Urzędzie Pracy. Oznacza to, że pomimo, iż od daty ustanowienia przez Sąd 27.06.2002 r. G.F. była opiekunem prawnym swojej siostry W.L., to jednak cały czas oczekiwała na propozycje pracy. W chwili rozpatrywania wniosku G.F. złożonego 13.12.2004 r. nie istniał zatem związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnowaniem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a celem jakim jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, a co za tym idzie wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu złożonym od tej decyzji G.F. wskazała, że była zmuszona zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, ponieważ tylko w ten sposób urząd pracy mógł opłacać jej ubezpieczenie zdrowotne, co umożliwiało korzystanie z usług medycznych. Nie ubiegała się jednak o pracę ani jej nie poszukiwała. Podkreśliła, że jest osobą chorą, cierpi na astmę alergiczną i kamicę żółciową i nie może pozostawać bez świadczeń zdrowotnych. W sytuacji gdyby organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, zwróciła się o uwzględnienie swojej sytuacji i przyznanie jej innego świadczenia w oparciu o obowiązujące przepisy. Wymienioną na wstępie decyzją, sprostowaną następnie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej motywach przywołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych – art. 17 dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego oraz definiujące pojęecia "dziecko" i "rodzina" na potrzeby tej ustawy. Na podstawie tych przepisów (art. 3 pkt 16) pełnoletnia osoba niepełnosprawna, która ukończyła 25 rok życia i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest dzieckiem i członkiem rodziny na potrzeby ustawy, ale wyłącznie w sytuacji, gdy rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, co z kolei wymaga łącznego spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Jeśli natomiast brak jest przesłanek do przyznania rodzinie świadczenia pielęgnacyjnego, osoba w wieku powyżej 25 lat, nawet jeśli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest "dzieckiem", ale "pełnoletnią osoba niepełnosprawną", o której mowa w art. 3 pkt 15 ustawy. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 58 ustawy, zgodnie z którym osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 sierpnia 2005 r. jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Zasiłek stały nie był bowiem do dnia wejścia w życie ustawy czyli do 1.05.2004 r. przyznany i wypłacany odwołującej. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego sprawy, jak również z treści odwołania wynika jednoznacznie, że odwołująca nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad W. L.. Dopiero z dniem 1.02.2005 r. na swój wniosek utraciła status osoby bezrobotnej. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, ze zm.), do przepisów której odsyła art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezrobotnym jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasy pracy, zarejestrowana we właściwym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli ukończyła 18 i nie ukończyła 60 lat (w odniesieniu do kobiet) oraz spełnia inne wymogi. Skoro zatem G.F. w chwili złożenia wniosku była zarejestrowana jako bezrobotna oznacza to, że była zdolna i gotowa do podjęcia pracy, nie oznacza zaś że nie podjęła zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad siostrą, co skutkuje brakiem istnienia związku przyczynowego wynikającego z art. 17, a co zasadnie podniósł organ I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła G.F., nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca podniosła, że wydane z jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzje są ze sobą sprzeczne, organy raz podzielają stanowisko skarżącej, innym razem negują je w całości, a zaskarżona decyzja dotyczy W.L. a nie L.. Naprowadziła również, że jej siostra z powodu swojej ułomności jest całkowicie bezbronna i zdana na nią. Opieka nad chorą wymaga całkowitego zaangażowania, stąd też skarżąca nie byłaby w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, a nigdy nie odda siostry do domu opieki społecznej. Skarżąca podała też, że praktycznie utrzymuje się z renty siostry, ponieważ swoich dochodów nie posiada. Podobnie jak w odwołaniu podkreśliła, że zarejestrowała się w urzędzie pracy wyłącznie po to, by opłacana za nią była składka na ubezpieczenie zdrowotne. Do skargi dołączyła dokumentację lekarską dotyczącą stanu zdrowia swojej podopiecznej siostry. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu, że Kolegium rozpatrywało sprawę W.L. a nie L., zauważono, że zaistniałe w nazwisku omyłki zostały sprostowane postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 tej ustawy. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem tego świadczenia jest więc zrekompensowanie rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożliwością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Wobec tego podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że osobom, które nie rezygnują z pracy, a wiec albo pracują , albo oczekują na zatrudnienie, będąc zarejestrowanymi w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotne, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, ze zm.), bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zarejestrowanie w urzędzie pracy i uzyskanie statusu bezrobotnego oznacza więc w istocie zdolność i gotowość do podjęcia pracy w każdej chwili, kiedy pojawi się propozycja zatrudnienia. Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych uregulowane zostało w rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy tam zamieszczone stanowią, że ustalanie prawa do świadczeń oraz ich wypłata następują na wniosek osoby uprawnionej, zawierający dane szczegółowo wymienione w art. 23 ust. 3 i 4. Tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 2162), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 5 ustawy. Jego § 8 stanowi, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia (ust. 1). Do wniosku należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności dziecka oraz zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości dochodów (ust. 2). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Wydając w dniu [....] r. decyzję o odmowie przyznania G.F. świadczenia pielęgnacyjnego Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyjął, że skarżąca nie spełniała przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ do dnia 1.02.2005 r., tj. do dnia wyrejestrowania z powiatowego urzędu pracy legitymowała się statusem bezrobotnej, poszukującej pracy, a zatem w jej przypadku nie istniał związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a celem jakim jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji przyjął przy tym, że związek ten nie istniał "w momencie rozpatrywania wniosku G.F. z 13.12.2004 r." Tak sformułowany pogląd budzi poważne wątpliwości. Sugeruje on bowiem, że decydujące znaczenie ma spełnienie przesłanek dla przyznania świadczenia w chwili złożenia wniosku, a wszystkie następujące później okoliczności nie mają w sprawie znaczenia i nie są brane pod uwagę przy jej rozstrzygnięciu. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia ani ustawie o świadczeniach rodzinnych, ani w przepisach k.p.a., które po myśli art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się w sprawach w niej nieuregulowanych. Do wniosku złożonego w dniu 13.12.2004 r. skarżąca dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej siostry W.L. oraz zaświadczenia o dochodach, co zgodnie z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia kwalifikowało ten wniosek do rozpatrzenia. Zgodnie z ogólnymi regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, organ wydaje rozstrzygnięcie w sprawie w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.1993 r., sygn. akt II S.A. 1956/93, ONSA 1995/1/15). Oznacza to, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie zmiany okoliczności faktycznych, także te jakie zaistniały w toku postępowania, aż do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie może odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego, a taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ przyjął bowiem, że G.F. nie spełniała warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w momencie złożenia wniosku, czyli 13.12.2004 r., ponieważ wówczas legitymowała się statusem osoby bezrobotnej. Status ten utraciła dokonując wyrejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społeczne z dnia [...]r., lecz organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę i oceniając spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych faktu tego nie uwzględnił, podobnie jak organ odwoławczy. Postępowanie dowodowe przeprowadzone zatem zostało nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które obligują organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd podziela natomiast przyjęty przez organy pogląd dotyczący uznania W.L. za dziecko w rozumieniu art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia słusznie posłużono się definicją rodziny z art. 3 pkt 16 cyt. ustawy. W.L., która jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną i jej opiekun prawny G.F. są bowiem siostrami, zamieszkują i gospodarują wspólnie, a zatem stanowią rodzinę w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu. Według tego przepisu członkiem rodziny jest również dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Kryterium uznania osoby dorosłej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, za dziecko uzależnione jest wobec tego od spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę przytoczone wcześniej wywody Sądu, warunki te zachodzą. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy jej sprawy, ponieważ wskazuje nazwisko L. zamiast L., z uwagi na sprostowanie zaistniałej oczywistej omyłki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W postępowaniu ponownym organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu, zwracając szczególną uwagę na uwzględnienie i prawidłową ocenę wszystkich zebranych w sprawie dowodów. g Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [....] r. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).