II SA/Rz 895/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] II SA/Rz 895/05 U z a s a d n i e n i e Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...].06.2005 r. /.../, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M.i T. z dnia 26.11.2001 r., przez Starostę L. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 259, poł. w miejscowości Ch. gm. N. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta L. pismem z dnia 27.11.2001 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania M. T. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i po otrzymaniu zastrzeżeń nadesłanych przez W. W. postanowieniem z dnia [...].12.2001 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia o ustanowieniu granicy pomiędzy działkami nr 259 i 260. W dniu 22.04.2005 r. M. T. przedłożyła prawomocne postanowienie sądu o rozgraniczeniu w/w działek, wnosząc o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Starosta L. postanowieniem z dnia [...].05.2005 r. podjął zawieszone postępowanie i następnie przekazał sprawę do tut. Inspektoratu celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencją /postanowienie z dnia [...].05.2005 r./. Podczas oględzin przedmiotowego obiektu przeprowadzonych w dniu 14.06.2005r. stwierdzono, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny wykonany na bazie budynku mieszkalno-inwentarskiego i składowego – stodoły, która została rozebrana. Budynek konstrukcji murowanej, strop na części od strony zachodniej, będącej dawniej mieszkaniem drewniany, na pozostałej części żelbetowy. Dach drewniany kryty blachą płaską ocynkowaną dwuspadowy. Budynek o zewnętrznych wymiarach 8 x 11,85 m od strony południowej posiada 6 otworów okiennych, odległość ściany budynku z otworami /które istniały w starym budynku/ od granicy działki wynosi od 3,70 do 4,20 m. Roboty polegające na remoncie i przebudowie budynku zostały wykonane w latach 1989-1990. Przytaczając treść przepisów art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm./ w zw. z art. 1 pkt 62 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ stwierdzono, że takich okoliczności w przedmiotowym obiekcie nie było i dlatego dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie byłoby bezprzedmiotowe. Z dokumentacji przedłożonej przez M. T. wynika, że do zakończenia robót budowlanych przy adaptacji części użytkowanej pierwotnie jako stajnia pozostało wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego wykonanie powyższych robót i zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu wymaga dokonania stosownego zgłoszenia do Starosty L. Skoro więc inwestor nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dalsze postępowanie w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. W odwołaniu W. W. kwestionuje zasadność umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, który został samowolnie zaadaptowany z budynku gospodarczego przez M. T. Zdaniem odwołującego się wcześniej powinna zostać rozstrzygnięta sprawa samowoli budowlanej, która określi dalsze obowiązki inwestora, w tym ewentualną konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...].08.2005 r. /.../ umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./, obowiązującym po 11 lipca 2003 r., stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części jest wyłącznie inwestor. W tym przepisie ustawodawca nie dopuszcza żadnych innych podmiotów do udziału w postępowaniu związanym z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Tak więc składający odwołanie W. W. mimo wymienienia jego nazwiska w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, w rozumieniu cytowanego wyżej art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie posiada przymiotu strony i w związku z tym nie ma ustawowych uprawnień do składania odwołania. Dlatego odstąpiono od merytorycznego rozpatrzenia odwołania i na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł W. W. z żądaniem jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/ w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Skarżący stwierdził, że przedmiotowe prawo dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego /okoliczność bezsporna – taki wniosek złożyła M. T. w dniu 26.11.2001 r./ i od tego dnia nastąpiło wszczęcie postępowania. Bezsporne jest, że sprawa była przedmiotem postępowania administracyjnego przed zmianą przepisów Prawa budowlanego w dniu 11 lipca 2003 r. Skarżącego zatem bezpodstawnie bez umocowania prawnego pozbawiono przymiotu strony i w konsekwencji bezzasadnie organ II instancji odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez niego odwołania od decyzji z dnia [...].06.2005 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi; ze wskazanej możliwości normatywnej Sąd skorzystał przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W tym zatem świetle, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...].06.2005 r. /.../ nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 lit. c powyższej ustawy. Zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 organy administracji obowiązane są przed wydaniem decyzji podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Prawidłowe rozpoznanie sprawy powinno znaleźć wyraz we właściwym uzasadnieniu decyzji, zawierającym – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – nie tylko wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, ale również podanie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeciwnym, w tym przede wszystkim wynikającym z twierdzeń strony. Z powyższych obowiązków, w szczególności organ I instancji nie wywiązał się należycie, umarzając w konsekwencji – niewątpliwie przedwcześnie – prowadzone postępowanie, jako bezprzedmiotowe /art. 105 § 1 k.p.a./. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26.11.2001 r. Starosta L., na podstawie wniosku M. T., wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 259 w miejscowości Ch. gm. N. Do wniosku M. T. dołączyła m. in. oświadczenie, iż zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego – stajni została wykonana w latach 1989-1990. W budynku zostały wykonane niezbędne pomieszczenia: kuchnia, pokoje, łazienka oraz przyłącze energetyczne, zaś w 1994 r. wykonano przyłącza wodociągowe i kanalizacja. Skarżący W. W. pismem z dnia 12.12.2004 r. wniósł zastrzeżenia do postępowania wszczętego w w/w sprawie. Wskazał, że toczy się spór o granicę między działkami nr 259 i 260, której jest właścicielem, a ponadto nie zgodził się z terminem zakończenia prac budowlanych przy budynku gospodarczym, podanym w oświadczeniu inwestora /1990 r./, bowiem intensywne prace budowlane przy tym budynku prowadzone były przez inwestora w sierpniu 2001 r. Stwierdził również, że przebudowa budynku gospodarczego – stajni została dokonana samowolnie i nie zgadza się też aby przyłącze kanalizacyjne tego budynku, jak również zbiornik na ścieki sanitarne, znajdowały się przy granicy z jego działką nr 260. Postanowieniem z dnia [...].12.2001 r. Starosta L. zawiesił postępowanie do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia sądowego o ustaleniu granicy pomiędzy działkami nr 259 i 260, a po ustaniu przeszkody – podjął postępowanie postanowieniem z dnia 4.05.2005 r. Pismem z dnia 22.04.2005 r. skierowanym do Starosty L. M. T., nawiązując do "złożonego wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 259 w Ch., gm. N." przedłożyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny w sprawie rozgraniczenia i wniosła "o rozpatrzenie sprawy, celem wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania". Z tego co wyżej powiedziano wynika, że określenie przez organ I instancji przedmiotu wszczętego przez niego postępowania administracyjnego nie odpowiada treści wniosku złożonego przez M. T. – domagającą się bez wątpienia wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jeśli natomiast organ ten miał wątpliwości co do rozumienia treści wniosku inwestora, winien był je wyjaśnić – wypełniając ciążące na nim obowiązki proceduralne – przed podjęciem decyzji. Umarzając postępowanie organ I instancji, jak wynika z wydanej przez niego decyzji w dniu [...].06.2005 r., przyjął, że roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie przedmiotowego budynku zostały wykonane w latach 1989-1990 r. Ustaleń co do terminu wykonania tych robót przez inwestora organ I instancji dokonał wyłącznie na podstawie oświadczenia inwestora, natomiast organ ten w ogóle nie odniósł się do odmiennych w tym zakresie twierdzeń skarżącego /zawartych chociażby w piśmie z dnia 12.12.2001 r./. Kwestia ta, czyli jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie terminu wykonania przez inwestora budynku mieszkalnego "na bazie budynku mieszkalno-inwestorskiego i składowego – stodoły, która została rozebrana" ma pryncypialne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy /przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego/. Takie też znaczenie ma ustalenie rzeczywistego charakteru i zakresu robót wykonanych przez inwestora, a czego – co oczywiste – organ I instancji nie dokonał /umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe/. Wątpliwości w tym względzie są tym bardziej uzasadnione, że załączone do protokołu z oględzin przeprowadzonych przez ten organ w dniu 14.06.2005 r. zdjęcia obiektu istniejącego w 1987 r. i obecnie na działce nr 259 w Ch. /przedłożone przez inwestora/ zdają się bez wątpienia wskazywać, iż działalność inwestora doprowadziła do zastąpienia starego obiektu budowlanego /o różnym przeznaczeniu/ nowym obiektem /w tym samym miejscu/ bardziej nowoczesnym pod względem architektury i technologii, a także przeznaczeniu wyłącznie na cel mieszkalny. Wydana w pierwszej instancji decyzja ani w sentencji ani w uzasadnieniu nie precyzuje w jakiej części istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego na w/w działce zmianie uległ sposób jego użytkowania – nie zostało to również sprecyzowane w pismach inwestora ani tym bardziej jaka część tego obiektu została poddana przebudowie, o której mowa w uzasadnieniu tej decyzji, jako dokonanej w latach 1989 – 1990. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono jedynie, że budynek mieszkalny został wykonany na bazie również stodoły, "która została rozebrana". W tym więc zakresie niezbędne jest poczynienie jednoznacznych ustaleń, koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Jako zupełnie niezrozumiałe należało uznać zacytowanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro organ ten nie poczynił żadnych ustaleń w materii regulowanej tym przepisem ani też nie podjął w tym zakresie rozstrzygnięcia /nie wyjaśnił też powodów niezastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie/. Z tych wszystkich względów decyzja wydana w pierwszej instancji kwalifikować się musi jako wadliwa, co przesądza, że nie może pozostać w obiegu prawnym. Jak z powyższego wynika, materiał dowodowy sprawy zebrany przez organ I instancji zawiera luki i niejasności, co w rezultacie prowadzić musi do wyeliminowania z obiegu prawnego również zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem możliwa, w aktualnym stanie dowodowym sprawy, ocena tej decyzji, a więc czy prawidłowym było skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocena taka byłaby bez wątpienia przedwczesna. W ponownym zatem postępowaniu winien zostać uzupełniony materiał dowodowy, w zakresie wyżej wskazanym, dokonana jego analiza i ocena prawna, wynikająca z przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego "na bazie budynku mieszkalno-inwestorskiego i składowego – stodoły". Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.