II OSK 816/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1190/05 w sprawie ze skargi P. SA Regionalnego Biura Finansowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. S.A. Regionalnego Biura Finansowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005r. odrzucającą zgłoszenie P. S.A. z siedzibą w P. dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na Stacji Paliw nr [...] w T. przy ul. W., oznaczonej jako działka 389/3. Z akt sprawy wynika, że P. S.A. dokonała w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni wymienionej wyżej nieruchomości. Skarżąca spółka powołując się w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji na brzmienie tego przepisu stanowiącego, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. twierdziła, że istniały wymienione w nim okoliczności uprawniające do dokonania zgłoszenia w stosunku do wymienionych wyżej nieruchomości, skoro ich zanieczyszczenie spowodowane zostało przez inny podmiot i przed wejściem w życie ustawy. Tereny te zostały bowiem przekazane skarżącej spółce w stanie zanieczyszczonym dnia 7 września 1999r. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego, w wyniku połączenia spółek C. S.A. (która została wykreślona z rejestru) i P. S.A. W opinii P. S.A. spółka przejmująca i przejmowana są odrębnymi podmiotami prawa, stąd sukcesja generalna przewidziana przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502), obowiązującego w dniu połączenia, nie wyłącza korzystania z możliwości stworzonej przez przepis art. 12 ustawy i uwolnienia skarżącej od obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi wynikającego z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Skarżąca twierdziła, że choć jest następcą prawnym przejętej C. S.A. to nie przejęła żadnych uprawnień i obowiązków o charakterze administracyjnym. Zakres jej następstwa prawnego winien być bowiem oceniany na podstawie przepisów Kodeksu handlowego obowiązującego w dniu połączenia spółek, według którego akt połączenia nie wywołał skutku w postaci przejścia na spółkę przejmującą obowiązków administracyjnoprawnych spoczywających na spółce przejmowanej. Tymczasem orzekające w sprawie organy administracji wskazały na bezpodstawność przyjęcia przez P. S.A., iż zanieczyszczenia powierzchni ziemi dokonał inny podmiot. Przejęcie ogółu praw i obowiązków przez zgłaszającego jest bowiem jednoznaczne z kontynuacją podmiotowości przejętej spółki (następstwo prawne), zaś wywody o jej odrębności na tle prawa administracyjnego nie znajdą w tej sprawie zastosowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. obowiązek rekultywacji gruntów nałożony przepisem art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie obciąża strony w ramach przejęcia go po poprzedniku prawnym, a jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z faktu zanieczyszczenia gruntu przez władającego (jako następcy prawnego przejętej spółki) i ciąży właśnie na nim. Obowiązek ten nie jest więc skutkiem ciągłości stosunku administracyjnego i przeniesienia odpowiedzialności z poprzednika prawnego na jego następcę. Z tych względów organ II instancji uznał, że istniały podstawy do odrzucenia zgłoszenia, które nie spełniało warunków ustawy (art. 12 ust. 4 ustawy). Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że P. S.A. jest następcą przejętej C. S.A. i tym samym na skarżącą spółkę przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W ocenie Sądu w wypadku następstwa o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego - z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również w prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane przez podmiot inny niż zgłaszający, a przesądzenie tego faktu stanowiło już dostateczna podstawę uzasadniającą odrzucenie zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu m in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 465 § 3 Kodeksu handlowego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że spółka przejmująca wstępuje w prawa i obowiązki spółki przejmowanej o charakterze administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że stanowisko Sądu dotyczące sukcesji praw i obowiązków nie zostało w wyroku uzasadnione, gdy tymczasem w doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a wyjątki od tej zasady dopuszcza się jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawowych. W rozpoznawanej sprawie brak było wyraźnych przepisów ustawowych, na podstawie których mogło dojść do przejścia praw i obowiązków o charakterze administracyjnym na skarżącą. W szczególności sukcesja taka nie wynika z przepisów Kodeksu handlowego, na podstawie którego nastąpiło połączenie spółek. Kodeks ten był bowiem aktem regulującym stosunki cywilnoprawne, a nie publicznoprawne. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka przejmująca nie jest "innym podmiotem" niż "spółka przejęta" w rozumieniu przepisu. W ocenie skarżącej nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że C. S.A. jest innym od niej podmiotem, skoro w przypadku łączenia spółek mamy do czynienia z dwoma osobami prawnymi, z których jedna jest wykreślana z rejestru, a jej prawa i obowiązki przechodzą na inny podmiot - spółkę przejmowaną. W konsekwencji zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek, tj. orzeczenie o prawidłowości odrzucenia zgłoszenia w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie warunki ustawy niezbędne do jego dokonania. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie jego uchylenia i rozpoznanie skargi, a nadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd I instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na podstawie art. 184 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.