II SA/Łd 1199/05

Dnia 15 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowanie za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 sierpnia 2002 roku L. S. złożyła pismo skierowane do Wójta Gminy w O. z prośbą o "załatwienie formalności związanych z przejęciem przez Gminę O. działek ulicznych i wypłacenie odszkodowania, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną". W dniu 19 sierpnia 2002 roku Wójt Gminy w O. przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Staroście Powiatu Z.. W dniu 12 sierpnia 2002 roku, pismem skierowanym do Wojewody [...], Zarząd Gminy w O. wniósł o nieodpłatne przekazanie na rzecz mienia komunalnego Gminy O. działek dróg, położonych w obrębie S., oznaczonych numerami [...], [...] i [...] – stanowiących ulicę A i B. W dniu 11 listopada 2002 roku Starosta Powiatowy w Z. na podstawie art. 97 § 4 i art. 101 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem L. S. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] zajęte pod drogi gminne (ul. B i ul. A) do czasu rozstrzygnięcia wniosku Zarządu Gminy O. o nieodpłatne przekazanie przedmiotowych gruntów na rzecz mienia komunalnego. W dniu [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 104 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę O. własności nieruchomości położonych w gminie O., w obrębie S., zajętych pod drogi ul. A i B, oznaczonych na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia 8 marca 2002 r jako działki nr [...] o pow. 317 m2, [...] o pow. 612 m2, [...] o pow. 1120 m2, dla których w Sądzie Rejonowym w Z. V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ podniósł, iż nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa l jednostkom samorządu terytorialnego, - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem organu w dniu 31 grudnia 1998r. nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy zostały spełnione, ponieważ drogi, na które zostały zajęte wyżej wymienione działki nie stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 roku dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) Zgodnie z tymi przepisami każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki prawne. Warunkiem formalnym uznania drogi za publiczną jest jej zaliczenie na podstawie art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy do jednej z kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich lub zakładowych. Zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie uchwały lub zarządzenia, przy czym warunkiem wejścia w życie i skutecznego obowiązywania uchwały jest jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym właściwego województwa. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie kategorii dróg gminnych do dróg publicznych następowało w drodze uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej Ł. po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych). W przedmiotowej sprawie organ stwierdził brak dokumentów potwierdzających zaliczenie wskazanych dróg do jednej z kategorii dróg publicznych. Drogi, pod które zostały zajęte działki, nie znalazły się w uchwale Rady Narodowej Miasta Ł. Nr XXI/81/90 z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr 7, poz. 40). Organ uznał, iż tym samym przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie dotyczy dróg nie będących drogami publicznymi w dniu 31 grudnia 1998r., chociażby stały się drogami publicznymi po tym dniu. Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu Z. na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, wszczęte wnioskiem L. S. o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu 12 września 2005 roku Starosta Powiatowy w Z. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – K.p.a. oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261/2004, poz.2603) po rozpatrzeniu wniosku L. S. z dnia 19.08.2002 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazany grunt zajęty pod drogę gminną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż wobec wydania przez Wojewodę [...] decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przedmiotowego gruntu przez Gminę O. w trybie art. 73 wyżej cytowanej ustawy z dnia 13.10.1998 r., postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane działki stało się bezprzedmiotowe, co w świetle art. 105 § 1 K.p.a. rodzi konieczność jego umorzenia. Od powyższej decyzji w dniu 21 września 2005 roku L. S. złożyła odwołanie do Wojewody [...]. W treści pisma podniosła, iż decyzja Starosty Z. narusza jej interes prawny, gdyż przedmiotowe działki uliczne są w posiadaniu gminy, a nie są jej własnością. Stwierdziła, iż w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005 r., wszczynającym odrębne postępowanie, występowała o wypłacenie odszkodowania w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, a odmowa załatwienia sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r nie wyklucza możliwości jej załatwienia w innym trybie. Dodała ponadto, iż brak możliwości załatwienia sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie wynika z jej winy i nie może być przeszkodą w wypłaceniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W dalszej części odwołania L. S. podniosła fakt bezczynności i zaniechania obowiązków służbowych przez Wójta Gminy O. w związku z realizacją art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stwierdziła, iż niedopełnienie obowiązków służbowych przez Wójta Gminy O. w sprawie zaliczenia zajętych dróg do dróg gminnych nie może być podstawą do pozbawiania właściciela należnego mu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, po rozpatrzeniu odwołania L. S. od wskazanej decyzji Starosty Z., umarzającej ustępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał iż, artykuł 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednak zdaniem organu drogi, na które zostały zajęte przedmiotowe działki nie stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych. Skoro przedmiotowe działki zajęte były pod drogę, a droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. nie stała się z mocy prawa własnością Gminy O. to, zdaniem organu II instancji, brak było podstaw do żądania przez L. S. ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż z podanego wyżej stanu prawnego wynika, że brak jest przesłanek które uzasadniałyby żądanie odszkodowania w trybie ust. 4 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) i z tego względu postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję II instancji L. S. w dniu 22 listopada 2005 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi ponownie podniosła żądanie uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Skarżąca stwierdziła, że pismo z dnia 4 sierpnia 2005 r. zawierało wniosek o wypłacenie odszkodowania w trybie art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami a organy w decyzjach I i II instancji nie odniosły się do takiego trybu wypłacenia odszkodowania. Ponadto podniosła zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego zmierzającego do rozpatrzenia wniosku Gminy O. o nieodpłatne przejęcie na rzecz mienia komunalnego przedmiotowych działek, które "trwało 3 lata a powinno trwać zgodnie z art. 35 § K.p.a. w sprawach szczególnie skomplikowanych nie dłużej niż dwa miesiące" W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca złożyła do akt sprawy kserokopię decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania – Wójt Gminy O. odmówił złożenia takiego wniosku z uwagi na toczące się w Sądzie Rejonowym w Z. postępowanie w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie. Z przedłożonych przez skarżącą załączników do skargi wynika, iż Wójt Gminy O. złożył w Sądzie Rejonowym w Z. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości i sprawa oznaczona została sygn. akt I Ns 804/2005, a posiedzenie w tym przedmiocie odbyło się w dniu 29 listopada 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego nie znajduje oparcia w art. 105 § 1 K.p.a. Z faktu wydania przez Wojewodę [...] decyzji odmawiającej w oparciu o art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę O. własności spornych działek, nie można wywieść wniosku o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za te działki. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 2000 r., s. 428). Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia jej żądania. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 9.03.2000 r. IVSA 12/98, LEX nr 77609; z 24.04.2003 r. II SA 428/01, LEX nr 137801). Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni również prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 9.10.2000 r. IVSA 707/00, LEX nr 75546 ). W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że odszkodowanie, którego domagała się skarżąca nie może być przyznane, gdyż nieruchomości stanowiące obecnie jej własność, w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie miały charakteru dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz.60 ze zm.) i z tego względu nie doszło do ich nabycia przez gminę O.. Ustalony stan faktyczny sprawy wskazywał zatem, że nie została spełniona ustawowa przesłanka przyznania i wypłaty odszkodowania określona w art. 73 powołanej powyżej ustawy. W tym stanie rzeczy, nie zachodziła w ocenie Sądu bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Organ winien zatem wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą ten wniosek. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.