VI SA/Wa 2117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Pan R. O. właściciel "M." w Ł. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...] położoną przy ulicy M. w G. Działkę tę strona nabyła od Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2005 r. Przedmiotowa działka, do której strona zamierza wykonać zjazd, położona jest przy drodze krajowej Nr [...] zaliczanej do dróg głównych oznaczonych symbolem "G". Na tej działce inwestor planuje prowadzić działalność usługową. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086) nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w km 3+040 położonej przy ulicy M. w G. (w proponowanym we wniosku miejscu). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego miedzy jeziorami [...] oraz kanałami [...] działka nr [...] oraz działka sąsiednia [...] przewidziane są pod usługi komunikacyjne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. znak: [...] tut. Oddział uzgodnił warunkowo w/w projekt planu zagospodarowania w zakresie obsługi komunikacyjnej w/w terenu dopuszczając zjazd wyłącznie na prawe skręty poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej Nr [...] w km 3+090 oznaczony w planie jako [...] Zlokalizowanie nowego zjazdu w bliskiej odległości od już istniejącego sprzeczne jest z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który mówi, iż należy ograniczać liczbę i częstości zjazdów z drogi krajowej klasy "G" (Dz. U. Nr 43, poz. 430- w dalej jako rozporządzenie MTiGM). Zdaniem organu każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jak również zmniejsza jego płynność. Zgodnie z § 77 cyt. rozporządzenia ,,zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Zadośćuczynienie żądaniu strony byłoby naruszeniem przepisów, o których mowa wyżej, jak również spowodowałoby znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej. Zarządca drogi jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia wymaganego poziomu tego bezpieczeństwa, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością ograniczenia włączeń do drogi ruchu spowodowanego budową obiektów lokalizowanych na działkach przyległych do drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanego odwołaniem) skarżący podkreślał, że przedłożył organowi dwa warianty koncepcji proponowanego zjazdu spełniające wymogi rozporządzenia MTiGM i dotyczące wyłącznie jednokierunkowego zjazdu bez prawa wjazdu, co jest lepszym i bezpieczniejszym rozwiązaniem niż rozwiązanie proponowane przez organ. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowa działka nr [...] jest położona między drogą krajową nr [...] (ul. M.), drogą wewnętrzną, która stanowi dojazd do C. w G. i której zarządcą jest R. w O. oraz drogą dojazdową do działki nr [...], na której terenie są wzniesione garaże. Wspomniana droga krajowa została zaliczona do dróg głównych (klasa G). Wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, chociażby jednokierunkowego, tj. wyjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Do ww. działki, na której terenie strona zamierza prowadzić działalność gospodarczą, istnieje bowiem możliwość dojazdu wspomnianą drogą wewnętrzną, na którą jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr [...] (połączenie drogi publicznej z drogą nie będącą drogą publiczną nie jest skrzyżowaniem, lecz zjazdem), i dalej drogą dojazdową do zlokalizowanych na działce nr [...] garaży. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia przez sąd powszechny potrzebnej służebności drogowej (prawo przejazdu) na działkach nr [...] i [...], na których są usytuowane ww. drogi nie stanowiące dróg publicznych, jeżeli między stroną a właścicielami (współwłaścicielami) tych działek nie dojdzie do porozumienia. Zadośćuczynienie żądaniu strony należy uznać za niemożliwe również ze względu na konieczność zachowania klasy drogi krajowej nr [...]. W myśl rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Oznacza to, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne, wynikające z cech funkcjonalnych dróg klasy G, a więc również w zakresie stosowania zjazdów. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że skoro - zdaniem strony - dojazd z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] miałby się odbywać drogami usytuowanymi na działkach nr [...] i [...], to nic nie stoi na przeszkodzie, aby tymi samymi drogami, tylko w odwrotnej kolejności, odbywał się również dojazd z ww. drogi krajowej do przedmiotowej nieruchomości, tak jak ma to miejsce w przypadku dojazdu z drogi krajowej do usytuowanych na działce nr [...] garaży. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ podkreślił, iż istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym wyrok z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.) oraz decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ) ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000, niepubl.). Ponadto prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3) cytowanej ustawy. W skardze do Sądu R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty i kwestionując wszechstronne zbadanie sprawy przez organ. Dodatkowo podniósł, że wbrew twierdzeniom organu nie istnieje droga dojazdowa do C. w G. o nr [...] bowiem działka ta jest własnością Ministerstwa Obrony Narodowej. Natomiast droga [...] (jednocześnie stanowiąca działkę nr [...]) nie ma połączenia z drogą publiczną czyli z ulicą M., co obrazuje załączony do skargi wypis z rejestru gruntów. Zdaniem skarżącego ustanowienie służebności przejazdu przez drogę [...], stanowiącą własność wojska i nie mającą połączenia z drogą główną nie jest możliwe do zrealizowania. Stanowisko zajęte przez Dyrekcję dające pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu stanowi naruszenie art. 22 Konstytucji bowiem ogranicza swobodę działalności gospodarczej, co jest możliwe tylko w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż poprzez drogę wewnętrzną nr [...], na której jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr [...] oraz drogę dojazdową do garaży usytuowanych na działce nr [...] (stanowiącą działkę nr [...]) jest możliwy dojazd do przedmiotowej działki. Pod takim warunkiem został uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]". W piśmie z dnia 30 stycznia 2006 r. skarżący podniósł, iż działka nr [...] stanowi teren wojskowy i jest zarządzana przez R. w O. Na tą okoliczność do pisma skarżący dołączył skrócony wypis ze skorowidza działek. Ponadto skarżący wskazał, że na działce tej istnieje nielegalny przejazd, z którego korzystają pracownicy C. natomiast droga dojazdowa do tego O. znajduje się w zupełnie innym miejscu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu stanowiącym podstawę do jej uchylenia. Z dokumentów geodezyjnych załączonych do akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka nr [...], należąca do skarżącego graniczy z drogą publiczną (ulicą M.) oraz z działką nr [...], działką nr [...] i z działką nr [...], na terenie której znajdują się garaże wojskowe. Z wymienionych działek o nr: [...] tylko działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez organ działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i ma urządzony zjazd na drogę publiczną, a zatem również skarżący mógłby korzystać z tego zjazdu za pomocą ustanowienia służebności drogowej. Z tego też powodu, zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw do umieszczania drugiego zjazdu w niewielkiej odległości od już istniejącego. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, iż działka nr [...] stanowi zjazd z drogi krajowej, na który zostało wydane wymagane zezwolenie określone w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Skarżący twierdzi, iż takiego zjazdu w ogóle nie ma w sensie prawnym. Powstałych na tym tle wątpliwości nie usuwają przedstawione dowody znajdujące się w aktach administracyjnych, zwłaszcza, iż określona przez organ droga [...] , o której mowa w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] jest działką o nr [...], która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki posiada jedynie poprzez ww. działkę nr [...]. W świetle utrwalonego orzecznictwa decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności zarządcy drogi bowiem powinien on rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i swoje stanowisko należycie umotywować (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98, Lex nr 41374). Zakres swobody organu administracji publicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy granice uznania wyznaczają interes społeczny, słuszny indywidualny interes strony a także i obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (vide wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r. II SA 438/98). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie wszystkie te aspekty zostały właściwie rozważone przez organ i znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda słuszne jest co do zasady założenie przyjęte przez organ, iż zlokalizowanie nowego zjazdu w bliskiej odległości od już istniejącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM lecz dotyczy to sytuacji kiedy istniejący faktycznie zjazd został ustanowiony w trybie przewidzianym przez prawo. W sprawie niniejszej kwestia ta nie została właściwie wyjaśniona i dlatego powinna być poddana ponownej analizie we wskazanym wyżej kierunku. Przede wszystkim w toku ponownego postępowania administracyjnego należy jednoznacznie ustalić czy połączenie działki nr [...] z drogą krajową nr [...] jest zjazdem, który został ustanowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.