II SA/Op 440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej K. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 30 czerwca 2005r. K. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o przeprowadzenie oględzin oraz wykonanie opinii technicznej w przedmiocie zachowania dopuszczalnych norm hałasu emitowanych z mieszkania lokatora G. G. położonego w O. przy ulicy [...]. W zawiadomieniu podała nadto, iż jej sąsiad przeprowadził remont mieszkania łącznie z wymianą podłóg na podłogi panelowe. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu nad lokalem nr a przy ulicy [...] w O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone postępowanie, a w szczególności dokonane oględziny oraz opracowana opinia techniczna nie pozwalają na przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane polegające na wymianie podłogi w lokalu mieszkalnym nr b położonym w O. przy ulicy [...], nad lokalem K. S., nie spełniają warunków technicznych i nie mogą być stosowane w pomieszczeniach mieszkalnych, a tym samym brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ zwrócił jednocześnie Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w O. uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy technicznej wartości izolacji akustycznej przedmiotowego stropu w oparciu o Polskie Normy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S. Podniosła w nim, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż sporządzona opinia techniczna była stronnicza, a jej wydanie nie poprzedziło wykonanie żadnych badań technicznych. Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w O., a zatem zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługujące odwołującej własnościowe prawo do zajmowanego lokalu nie rozciąga się na możliwość samodzielnego występowania w imieniu i na rzecz spółdzielni. Uzasadniał dalej organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło stanu technicznego obiektu budowlanego, a konkretnie stanu stropu w mieszkaniu odwołującej, który to element stanowi część wspólną budynku, którego właścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa, a zatem tylko zarządowi spółdzielni przysługiwało prawo do złożenia odwołania od decyzji PINB w O. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosiła skarżąca, iż wnioski zawarte w opracowanej opinii technicznej nie są poparte żadnymi profesjonalnymi badaniami, a tym samym ocena natężenia hałasu emitowanego z mieszkania sąsiada jest niewiarygodna i wadliwa. Skarżąca nadto zarzucała, iż remont wykonany w mieszkaniu sąsiada bardzo pogorszył warunki użytkowania jej lokalu mieszkalnego, a Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w O. nie przestrzega art. 61 Prawa budowlanego i nie chroni jej przed hałasem. Zauważyła również, iż §5 Regulaminu porządku domowego stanowi, że wszelkie przeróbki w mieszkaniu mogą być wykonywane, po uzyskaniu zgody od spółdzielni, a więc o luce prawnej w tym przypadku nie ma mowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 6 lutego 2006r., 7 lutego 2006r. oraz 14 lutego 2006r. skarżąca podkreślała, że organy nadzoru budowlanego wydały wadliwe decyzje, gdyż remont mieszkania przez sąsiada został wykonany samowolnie i powstała w związku z tym sytuacja zagraża jej zdrowiu. Brak odpowiedniej izolacji akustycznej powoduje przenikanie do jej mieszkania hałasu, łomotu i stukotów z mieszkania sąsiada, co uniemożliwia jej korzystanie z własnego mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa, a to 7 i 77 § 1 Kpa. Art. 28 Kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną zatem przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, stwarzający legitymację procesową. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył istnienia bądź nie po stronie odwołującej interesu prawnego przyjmując a priori, iż skoro odwołująca jest członkiem spółdzielni to tylko i wyłącznie zarządowi spółdzielni mieszkaniowej bądź podmiotom przez niego upoważnionym przysługuje prawo działania i występowania w imieniu spółdzielni (dokonywania czynności prawnych w imieniu spółdzielni). Zgodzić należy się z organem II instancji, iż przepisy Prawa Spółdzielczego nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże to ograniczenie dotyczy interesów prawnych wynikających z jej własności lub prawa wieczystego użytkowania. Spółdzielcze prawo do lokalu, a takim włada skarżąca, nie uzasadnia udziału w postępowaniach dotyczących zarządzania częściami wspólnymi budynku, rozporządzania majątkiem spółdzielczym, czy też do występowania w imieniu spółdzielni w stosunkach zewnętrznych. Nie sposób jednak nie dostrzec, iż przedmiot postępowania w niniejszej sprawie dotyczył w istocie dwóch kwestii, a mianowicie wykonania remontu podłóg przez sąsiada skarżącej oraz spowodowanego tym przekroczenia norm hałasu w mieszkaniu skarżącej. Zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania, jak również w odwołaniu skarżąca podkreśla, iż poziom hałasu wywołany zamontowaniem przez jej sąsiada paneli w jego lokalu mieszkalnym spowodował, że niemożliwym jest w istocie zamieszkiwanie przez nią w jej własnym mieszkaniu. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Organ II instancji nie rozważył w ogóle czy w przepisach Prawa budowlanego czy też Prawa ochrony środowiska nie istnieją normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, a tym samym czy istnieje bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu (skarżącej), a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Organ odwoławczy całkowicie zaś zaniechał zbadania, czy skarżąca ma swój interes prawny, czym naruszył zasady postępowania. Zauważyć należy bowiem, iż w myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązanym utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc i ciąży na nim obowiązek zapewnienia właściwej ochrony przed hałasem. Jednocześnie, stosownie do art. 66 ust. 1 w/w ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wskazując chociażby tylko na te przepisy Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż skarżąca winna mieć możliwość wykazania własnego interesu prawnego. Jeśli skarżąca wykaże taki własny interes prawny w przedmiotowej sprawie, to istnieć będzie podstawa, aby mogła wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w tej konkretnej sprawie. Zauważyć należy także, iż w toku postępowania administracyjnego to na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.