I SA/Wa 933/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] orzekającą o cofnięciu z dniem 13 grudnia 2004 r. przyznanego P. B. w dniu [...] września 1999 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że P. B. wstąpił do służby w Policji w dniu [...] września 1995 r. Obecnie jest funkcjonariuszem [...] Policji w L. - policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] września 1998 r. Funkcjonariusz od [...] września 1998 r. pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Niniejsze świadczenie było realizowane do dnia 13 grudnia 2004 r. na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] września 1999 r., nr [...]. W dniu 15 września 2004 r. P. B. zawarł umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. z Towarzystwem Budownictwa Społecznego E. Sp. z o. o. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 listopada 2004 r. przekazano zainteresowanemu przedmiotowy lokal o powierzchni użytkowej 34,30 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 23,80 m2. W dniu 31 stycznia 2005 r. P. B. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym wykazał, iż od dnia 13 grudnia 2004 r. jest zameldowany i zamieszkuje w wyżej wymienionym lokalu mieszkalnym. W dniu 1 lutego 2005 r. złożył oświadczenie, w którym wykazał, iż od dnia podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego do dnia zameldowania zachodziła konieczność uzupełnienia braków, które zostały wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym oraz wykonania, w związku z chorobą syna, adaptacji lokalu związanej z dostosowaniem do potrzeb dziecka. Decyzją Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] orzeczono o cofnięciu z dniem 13 grudnia 2004 r. przyznanego w dniu [...] września 1999 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nadano niniejszemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 108 § 1 KPA rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji P. B. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji wyjaśniając, iż zajmowany przez jego rodzinę lokal nie jest zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Artykuł 97 ust. 5 tej ustawy stanowi, że przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Niniejszy przepis uzależnia prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, od faktu nie posiadania przez policjantów lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie wprowadza on wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal mieszkalny odpowiadał - co najmniej - przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Okoliczność, iż policjant lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek - bez względu na metraż - lokal mieszkalny wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnego z normami. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, nie stanowi jednak świadczenia, którego otrzymywanie skutkuje utratą prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, tj. w przypadkach wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, tak jak ma to miejsce w przypadku pomocy finansowej, której przyznanie zwalnia organy Policji od przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. Nadmienić należy, iż również przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) w § 1 ust. 1 pkt 3 stanowią, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu, pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Z powyższego wynika, iż również w przepisach wykonawczych brak jest zapisu uzależniającego odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od posiadania lokalu mieszkalnego, który zgodny jest z należnymi zainteresowanemu normami zaludnienia. Mając na uwadze to, że P. B. w dniu 15 września 2004 roku zawarł umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. z Towarzystwem Budownictwa Społecznego E. Sp. z o. o. oraz fakt, iż od dnia 13 grudnia 2004 r. jest zameldowany i zamieszkuje w przedmiotowym lokalu brak jest podstaw do dalszej wypłaty przedmiotowego świadczenia. Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z postanowieniami § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), organem właściwym do wydania decyzji w sprawach przydziału oraz świadczeń finansowych jest Komendant [...] Policji w L. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Komendant upoważnił Zastępcę Komendanta [...] do podejmowania decyzji w sprawach związanych z funkcjonowaniem nadzorowanych przez niego komórek organizacyjnych (§ 2 ust. 1). W dniu 22 kwietnia 2005 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1469), poprzez nie zastosowanie go do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 KPA. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż norma zaludnienia przysługująca policjantowi zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. wynosi od 7 m2 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym lokal nr [...] przy ulicy [...] w N., w którym zamieszkuje, zajmuje powierzchnię użytkową 34,30 m2, w tym 23,80 m2 powierzchni mieszkalnej. Lokal składa się z jednego pokoju, kuchni, łazienki z wc oraz z przedpokoju. Biorąc pod uwagę minimalną wielkość normy zaludnienia oraz ilość przysługujących norm, odpowiednim dla jego rodziny lokalem byłby lokal o minimalnej powierzchni mieszkalnej 28 m2 . Lokal, w którym mieszka wraz z rodziną nie jest więc lokalem odpowiadającym, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Ponadto wskazał, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania przepisów prawa, stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązany jest również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli. Jednocześnie prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a przed wydaniem decyzji zobowiązane są umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, w rażący sposób zaniechał tych obowiązków, czym w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego i nie ustalił właściwego w sprawie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do podniesionego przez P. B. zarzutu dotyczącego nie ustalenia w sprawie pełnego stanu faktycznego stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia, ponieważ ocena uprawnień do równoważnika pieniężnego następuje na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., tym samym dzień złożenia przez zainteresowanego oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto P. B. miał prawo wglądu do akt sprawy do czasu wydania orzeczenia zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Z prawa tego jednak nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Problematykę dotyczącą systemu form pomocy służącej zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Natomiast szczegółowe zasady przyznawania, cofania, zwrotu i wymiaru równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. (art. 90 ust. 1 ustawy). Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ustawy). Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 95 ust. 1 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów należało zauważyć, że podstawowym prawem przysługującym funkcjonariuszowi w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniające liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych (art. 88 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy). Powyższe prawo skorelowane jest z obowiązkiem zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, spoczywającym na dysponencie lokali mieszkalnych. Z prawem do lokalu mieszkalnego związane są inne, zastępcze w stosunku do tego prawa, formy pomocy finansowej, w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Nie należy również zapominać, że przepisy art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy pozostają w stosunku do siebie w określonym układzie zależności. Obowiązek przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzależniony jest więc od spełnienia przez policjanta pozytywnych przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, w tym m. in. braku w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). Przy czym brak możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego uzależniony jest tylko i wyłącznie od braku możliwości przyznania prawa do lokalu mieszkalnego, gdy brak ten ma charakter prawny (wynikający z art. 95 ustawy) i jednocześnie dotyczy funkcjonariusza lub jego małżonka. Przyznanie równoważnika pieniężnego jest natomiast dopuszczalne, gdy brak możliwości uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale istnieje po stronie organów Policji i równocześnie spowodowany jest przyczynami o charakterze faktycznym (np. brakiem w zasobach organów policji w danym momencie wolnego lokalu do zasiedlenia). Przyjęcie takiej wykładni powołanych wyżej przepisów zapewnia realizację celów, którym ta pomoc służy, w szczególności prowadzi do racjonalnego gospodarowania różnymi formami pomocy finansowej i równoprawnego zabezpieczenia interesów wszystkich funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest więc fakt, iż przepis art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie określa lokalu mieszkalnego jako lokalu co najmniej odpowiadającego przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia. Nie można bowiem dokonywać wybiórczej wykładni pojedynczych przepisów, z oderwaniem ich znaczenia od całokształtu przepisów regulujących system uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Należało więc uznać, iż Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli nie dysponuje lokalem o powierzchni przysługującej mu zgodnie z normatywem wyliczonym na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym wynika, że P. B. pełni służbę na stanowisku zaszeregowanym w grupie 11. Zamieszkuje wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 23,80 m2. Zatem skarżący na podstawie przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. zajmuje mieszkanie o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej mu zgodnie z normami zaludnienia, które w przypadku skarżącego wynoszą od 28 m2 do 40 m2. Nieprawidłowo więc organy obu instancji uznały za zasadne cofnięcie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego P. B. decyzją Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] września 1999 r. Przyczyną takiego stanu rzeczy była błędna wykładnia przepisów art. 92 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., mająca wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.