II SA/Gl 184/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Wojciechowski, WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku Z. D., a dotyczącej stanu technicznego drogi "[...]" ( nr ewid. gr. A, B, C, D ) w miejscowości L., gm. Ś., której zarządcą jest Wójt Gminy Ś., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z § § 1 i 2 rozp. MAGTiOś z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż droga "[...]–L" nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych jako wymieniona w załączniku do uchwały WRN nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...] z [...] r. poz. [...]) zaś jej administratorem jest Urząd Gminy Ś. reprezentowany przez Wójta Gminy. W toku oględzin ustalono, iż droga ta jest utwardzona jedynie na odcinku zjazdu z drogi [...] do działek o nr ewid. gr. E, F, G, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne i na tym odcinku szerokość przejazdu wynosi min. 3,5 m. Natomiast na odcinku od wjazdu na działkę o nr ewid. gr. H do potoku o nr ewid. gr I ( nieruchomości Z. D. ), jest to droga gruntowa o szerokości 1,90 do 2,20 m. Pas jezdny na tym odcinku jest ograniczony z jednej strony skarpą, z drugiej skarpą i ogrodzeniem działki o nr ewid. gr. J. Taki stan rzeczy, tj. szerokość przejazdu i rodzaj nawierzchni istnieje od 1987 r., tj. zaliczenia drogi jako gminnej. Zdaniem organu nadzoru budowlanego I instancji, sprawy stanu technicznego drogi nie można jednak rozpatrywać na gruncie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdyż nie ma możliwości określenia parametrów, którym przedmiotowa droga miałaby odpowiadać. W sprawie nie mogą być bowiem stosowane przepisy rozp. MTi GM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako że nie obowiązywały w dacie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Natomiast obowiązujące wówczas rozp. MAGTiOś. z dnia 3 lipca 1980 r. dotyczyło budynków, a nie drogi jako obiektu budowlanego, a przy tym na działce Z. D. nie było wówczas zabudowań, do których miały zastosowanie przepisy §§ 30 i 31 tego rozp., gdyż pozwolenia na budowę udzielono dopiero w dniu [...] 1994r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie dopatrzył się podstaw prawnych do ingerencji w stan techniczny przedmiotowej drogi. W odwołaniu od decyzji Z. D. wskazał na bezpodstawność umorzenia postępowania, skoro jego zdaniem istnieje przedmiot sprawy, jak i podmiot oraz przepisy, na podstawie których należy rozstrzygnąć sprawę co do istoty. W szczególności, odwołujący się podniósł, iż przywołane rozp. z dnia 3 lipca 1980 r. obowiązywało w dacie udzielenia mu pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i nałożeniu na Wójta Gminy Ś. obowiązku doprowadzenia drogi gminnej, składającej się z parcel nr ewid. A, B, C i D do stanu technicznego umożliwiającego właścicielom parcel i budynków przyległych dojazd pojazdami uprzywilejowanymi i środkami transportowymi – w terminie do [...] 2006 r., określając iż droga powinna posiadać powierzchnię utwardzoną dostosowaną do nacisku na oś używanych środków transportowych i szerokość nie mniejszą niż 3,5 m. Zdaniem organu odwoławczego, zaliczenie przedmiotowej drogi do dróg publicznych nastąpiło zgodnie z prawem, zaś wymogi techniczne dla drogi określał przepis § 30 rozp. wykonawczego ( Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ). Nadto, gdyby Z. D. nie posiadał wymaganego dojazdu do parceli, nie powinien był uzyskać pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za celowe zobowiązanie Wójta Gminy Ś. jako zarządcy drogi do doprowadzenia stanu technicznego drogi do używalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Ś. zarzuciła skierowanie decyzji do niewłaściwego organu, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu drogi po działkach nr ewid. A, B, C i D jako drogi gminnej oraz nałożenie obowiązków z naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym bez zapewnienia środków finansowych na wykonanie tych zadań. W uzasadnieniu skarżąca w szczególności podniosła, iż w świetle wyroku NSA z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 765/98, działka nr A nie stanowi drogi gminnej, a próby uregulowania jej stanu prawnego w drodze postępowania sądowego okazały się nieskuteczne. Przywołana przez organ uchwała WRN z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia drogi [...]– L. do dróg gminnych, nie pozwala zaś na ustalenie przebiegu tej drogi. W tej sytuacji wynikający z ewidencji gruntów stan władania nie odpowiada stanowi faktycznemu, co wskazuje na brak podstaw do żądania od Gminy Ś. wykonywania władztwa i czynności na działce nr A. Wreszcie, zdaniem skarżącej nie ma znaczenia w sprawie fakt wybudowania budynku przez Z. D.. Stąd też skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przywołany w materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stanowi o wydaniu, w drodze decyzji właściwego organu nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Nadto, w świetle art. 61 cyt. ustawy, adresatem nakazu może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na tej podstawie prawnej nie jest zatem dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, do czego w istocie sprowadza się zaskarżone rozstrzygnięcie. Droga jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, musi być efektem robót budowlanych, czyli konkretnych nakładów inwestycyjnych, związanych z użyciem materiałów budowlanych. Nie można zaliczyć do tej kategorii nieruchomości gruntowej, która jest wykorzystywana jako dojazd, lecz jej realizacja nie wiąże się z żadnymi pracami budowlanymi. Jedynie istniejący obiekt budowlany, którego stan techniczny jest nieodpowiedni, może być przedmiotem postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie rozważania organu odwoławczego o nieodpowiednim stanie technicznym w ogóle nie odnoszą się do drogi jako obiektu budowlanego, lecz dotyczą zgodności z prawem decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, udzielonej uczestnikowi postępowania Z. D.. Przywołany przepis § 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), dotyczy bowiem wymogów dojazdu do budynków mieszkalnych na nieskanalizowanych terenach budownictwa. Jedynie spełnienie takiego wymogu mogło stanowić podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy powyższego rozporządzenia nie regulowany natomiast wymogów techniczno-budowlanych dróg publicznych, co jednoznacznie wynika z samego tytułu tego aktu prawnego. Stąd też wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, iż stan techniczny przedmiotowej drogi "[...]" należy doprowadzić do wymogów, wynikających z § 30 cyt. rozp. Nadto, wskazać przyjdzie, iż w świetle dotychczas zebranego materiału brak podstaw do przyjęcia, iż chodzi o drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podjęcie uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogi [...] L. nr [...], nastąpiło na podstawie uchwały WRN w B. z dnia [...] r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]. Brak jednak jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby przebieg tej drogi. Wyrokiem z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 765/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy w Ś. w przedmiocie zaliczenia działki nr A do kategorii dróg gminnych. Nadto, Sąd Rejonowy w Ż. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił wniosek o nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia własności tejże działki, stwierdzając w uzasadnieniu, iż działka ta nie posiada żadnego utwardzenia poza fragmentem od drogi asfaltowej, gdzie utwardzenie wykonali właściciele sąsiednich budynków. Nie ma znaczenia fakt, że w ewidencji gruntów działka nr ewid. A figuruje jako droga, a jako podmiot władający wskazano Urząd Gminy w Ś.. W aktualnym stanie prawnym ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych następuje zaś w drodze uchwały rady gminy ( art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ). Ostatecznie uznać więc przyjdzie, iż dopiero wydanie przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), może przesądzić status prawny działki nr A jako drogi gminnej. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż Gmina Ś. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie takiej decyzji lecz nie wiadomo, czy sprawa w tym względzie została rozstrzygnięta. W konsekwencji, skoro nakaz z art. 66 Prawa budowlanego, może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, brak podstaw do nałożenia obowiązków na Wójta Gminy Ś. jako zarządcy dróg gminnych. Nie posiadając tytułu prawnego do nieruchomości, ani Gmina Ś., ani Wójt tej gminy nie mogą zaś wykonywać robót budowlanych, polegających na budowie drogi, a nałożenie takiego obowiązku w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne. Wykonywanie zadań własnych gminy, jak trafnie podniesiono w skardze, jest możliwe jedynie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy jako skutek uwzględnienia skargi. Roszczenie skarżącej o zwrot kosztów postępowania wygasło wobec niezłożenia wniosku o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 tej ustawy ). Odnosząc się do żądania skargi, uchylenia decyzji organu odwoławczego i równoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego, wyjaśnić przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Uwzględnienie skargi może prowadzić zatem jedynie do wyeliminowania wadliwego aktu z obrotu prawnego. Przesądzić jednak należy kwestię braku podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania obiektu budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Prawidłowo w tej sytuacji orzekł organ nadzoru budowlanego I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego drogi "[...]", co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.