III SA/Wa 2972/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Starostwa Powiatowego w S. z dnia ... sierpnia 2005 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starostwa Powiatowego w S. z dnia ... sierpnia 2005 r. Nr ...; 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości; 3) zasądza od Starosty Powiatowego w S. na rzecz skarżącego kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z ... lipca 2005 r. M. B. wniósł o zwrot kwoty ... zł, jako zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, jaką obowiązany był uiścić w związku z rejestracją samochodu osobowego w dniu 31 maja 2005 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż pobieranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości ... zł jest niezgodne z art. 90 TWE. Wnioskodawca zauważył, iż postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane oraz mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. W ocenie wnioskodawcy, opłata za kartę pojazdu jest faktycznie ukrytym podatkiem, bowiem łączne koszty związane z drukiem, dystrybucją i innymi czynnościami urzędniczymi związanymi z obsługą w/w dokumentu nie przekraczają 30 zł. Ukryty podatek zawarty w cenie karty pojazdu dyskryminuje też pojazdy sprowadzane z krajów Unii Europejskiej. Skarżący zauważył również, iż sprawę pobierania opłaty w wysokości ... zł za wydanie karty pojazdu, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z ... sierpnia 2005 r., Starostwo Powiatowe w S. wyjaśniło, iż zgodnie z obowiązującym prawem krajowym brak jest podstaw do dokonania zwrotu wnioskowanej opłaty. M. B. pismem z ... sierpnia 2005 r. nazwanym "odwołanie" ponownie zwrócił się o zwrot niesłusznie pobranej kwoty w wysokości ... zł. W piśmie tym skarżący podkreślił, iż w przypadku kolizji prawa krajowego z przepisami prawa wspólnotowego, krajowe organy administracyjne, mają nie tylko możliwość, ale i obowiązek stosować prawo wspólnotowe. Odpowiadając na powyższe "odwołanie" Starostwo Powiatu S. w piśmie z ... sierpnia 2005 r. wskazało, iż jest jedynie organem rejestrującym, który rejestruje pojazdy według zasad enumeratywnie określonych w art. 73 ust 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 z 2005 r. t.j.; dalej: ustawa) oraz w § 1 ust. 1 pkt 3 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310; dalej jako "rozporządzenie"). Starostwo podniosło, iż nie jest rolą organu rejestrującego rozstrzyganie, czy obowiązujące w Polsce przepisy są zgodne z traktatami unijnymi. Zadanie to należy do polskich organów legislacyjnych. Starostwo Powiatu S. wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie wydaje decyzji, gdyż pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością administracyjno – techniczną. Z kolei organ stosujący przepisy rozporządzenia dokonuje jedynie czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa. Pismem z ... września 2005 r. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powtórzono argumentację przedstawioną w pismach z ... lipca 2005 r. oraz z ... sierpnia 2005 r. Wskazano przede wszystkim, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodne z art. 90 TWE. W ocenie skarżącego, koszt wydania karty pojazdu nie powinien przekraczać kosztów związanych z drukiem i dystrybucją tego dokumentu. Nie powinien również dyskryminować pojazdów importowanych. W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatu S. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Jak wynika z powyższych ustaleń, przedmiotem skargi jest pismo Starostwa Powiatowego w S. będące odpowiedzią na "odwołanie" wnioskodawcy od innego pisma tego Starostwa. W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy mieści się ono w katalogu aktów lub czynności, które są objęte kognicją sądu administracyjnego. Katalog ten jest zamieszczony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wymienionych jest w nim szereg aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, wśród których – zdaniem Sądu – trzeba rozważyć dwie: decyzję oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli chodzi o zakwalifikowanie tego typu pisma jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to należy przytoczyć pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Gd 3218/02 (niepubl.) uznał, że zajęcie przez organ administracji publicznej stanowiska w sprawie zwrotu opłaty administracyjnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślić wypada, że wyżej wskazanemu Sądowi nie mogły być znane ustalenia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (niepubl.), który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał ustalił, że przedmiotowa opłata, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi nową daninę publiczną o charakterze podatkowym (pkt III. 4 uzasadnienia wyroku). Powyższe ustalenie oparto na wyjaśnieniach Prokuratora Generalnego i Prezesa Rady Ministrów, z których ponadto wynikało, że wspomniana danina stanowi dochód własny powiatu. Ustalenia Trybunału pozwalają przenieść dotychczasowe rozważania na grunt prawa daninowego, a konkretnie podstawowego dla tej materii aktu prawnego rangi ustawowej, jakim jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "o.p."). Przepis art. 2 ustawy regulujący jej zakres stosowania przewiduje w § 2, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy (paragraf 1 pkt 1 odnosi się do organów podatkowych). W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż po pierwsze: opłata za wydanie karty pojazdu jest opłatą, o której w nim mowa; po drugie: określił ją organ, który nie jest organem podatkowym, wydając rozporządzenie do ustawy; po trzecie: brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej. Pojęcie opłat użyte w przepisie art. 2 § 2 o.p. odnosi się także do opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do pojęcia niepodatkowych należności, które odnieść można jedynie do budżetu państwa. Ponadto z przepisu nie wynika, iż ustalenie lub określenie opłaty ma być powiązane z dwoma typami wydawanych w prawie podatkowym decyzji – deklaratoryjnej lub konstytutywnej. Tym samym ustalenie lub określenie danej opłaty w rozumieniu tego przepisu jest również możliwe w drodze aktu normatywnego, takiego jak rozporządzenie wydanego na podstawie delegacji ustawowej, w której ustawodawca posłużył się pojęciem "opłaty" (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Taka interpretacja jest tym bardziej uzasadniona w sytuacji, w której brak możliwości stosowania przepisów o.p. ograniczałby prawa podmiotów administrowanych, uniemożliwiając im kwestionowanie zasadności wysokości obciążenia daniną publiczną. Objęcie opłaty za wydanie karty pojazdu przepisem art. 2 § 2 o.p. oznacza, że do tej opłaty stosuje się przepisy działu III o.p. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że do wniosku M. B. z dnia ... lipca 2005 r. należało zastosować przepisy tego działu dotyczące nadpłaty. Skutkiem powyższego, orzeczenie o żądaniu skarżącego winno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. Sąd przyjął zatem, że pisma Starostwa Powiatu S. były w swej istocie decyzjami, a więc aktami administracyjnymi w stosunku do których kognicję sądu administracyjnego ustanowił ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Gdańsku. Uzupełniająco jedynie należy nadmienić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że pisma kierowane przez administrację publiczną do podmiotów administrowanych (np. obywateli, organizacji) i zawierające w swej treści władcze jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach tych podmiotów, powinny być kwalifikowane w procesie kontroli sądowej jako decyzje ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, niepubl.). Zważywszy na określoną w Konstytucji RP i ustawach zwykłych rolę sądów administracyjnych jako gwaranta praw i wolności oraz instytucje stojące na straży przestrzegania prawa przez administrację publiczną, pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Przechodząc do oceny legalności wydanych w stosunku do skarżącego decyzji konieczne jest zaakcentowanie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd w procesie kontroli decyzji bierze pod rozwagę nie tylko treść skargi, ale bada zaskarżoną decyzję z urzędu pod kątem zgodności z porządkiem prawnym. W przedmiotowej sprawie taka kontrola doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje wydane w stosunku do skarżącego obarczone są kwalifikowanymi wadami prawnymi, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Przyjęcie przez Sąd, że do wniosku skarżącego mają zastosowanie przepisy o.p. o nadpłacie (jako przepisy prawa materialnego) oraz że wniosek ten należało załatwić w drodze decyzji wywołuje także szereg implikacji na płaszczyźnie prawa formalnego, w tym kwestię rozpatrzenia żądania skarżącego w zgodzie z przepisami postępowania, a co za tym idzie również z uwzględnieniem przepisów o właściwości organów. W tej mierze decydujące są unormowania zawarte w art. 13 o.p., w którym, wśród organów samorządowych właściwych w sprawach regulowanych przez o.p., wymienia się m. in. starostę (art. 13 § 1 pkt 1 o.p.). Jako że przedmiotowa opłata stanowi dochód własny powiatu, był to – zdaniem Sądu – organ właściwy do załatwienia żądania skarżącego. Natomiast organem, który winien zasadniczo rozpoznawać odwołania od decyzji starosty jest właściwe dla niego samorządowe kolegium odwoławcze (art. 13 § 1 pkt 3 o.p.), w tej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Wskazać w tym miejscu należy, że w sprzeczności z powyższym nie stoi treść art. 2 § 3 o.p., bowiem – w nawiązaniu do przedmiotowej sprawy - wydanie przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia nie oznacza, że tylko on może wydawać decyzje w związku z daną opłatą, tym bardziej, że określenie lub ustalenie danej opłaty nie jest dokonywane w drodze decyzji. Skoro jednak – jak już wyżej kilkukrotnie wskazano - stanowi ona dochód własny powiatu, uzasadnione jest twierdzenie, że powinien o żądaniu jej zwrotu (także w części) orzekać starosta, zwłaszcza że o.p. wyraźnie przewiduje możliwość rozstrzygania przez niego spraw podatkowych. Ponadto rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji wydanej przez starostę (w związku wydaniem tej decyzji pobierana jest opłata), zatem ten organ powinien rozstrzygać wszystkie kwestie z nią związane. Odnosząc wyżej zaprezentowane uwagi do ustalonych przez Sąd okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, trzeba uznać, że wydanie przez Starostwo Powiatowe w S. decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co stanowi przesłankę określoną w art. 247 § 1 pkt 1 o.p., której wystąpienie nakazuje sądowi administracyjnemu – stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność obu wydanych w sprawie decyzji. Starostwo nie może zastępować Starosty jako organu, ponieważ jest ono tylko urzędem, rozumianym jako zorganizowany zespół osób przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (J. Boć /w:/ praca zbiorowa pod red. J. Bocia, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Kolonia Limited 2004, Wyd. 10, s. 139). Nie może ono zatem – tak jak to miało miejsce w tej sprawie – wchodzić w kompetencje organu. Skoro do tego jednak doszło, to władcze i skierowane do podmiotów administrowanych rozstrzygnięcia należało usunąć z obrotu prawnego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wniosek M. B. winien zostać załatwiony we wskazanej wyżej formie i trybie. W szczególności powinno się zwrócić uwagę na znaczenie dla sprawy wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na formalne przesłanki rozstrzygnięcia Sądu, nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi . Wyjaśnić jednakże należy w tym miejscu skarżącemu, że jego argumenty merytoryczne będą mogły być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, a decyzje wydane w tym postępowaniu będę mogły być zaskarżane – odpowiednio - odwołaniem i skargą do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o braku wykonalności decyzji wydano zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postanowiono natomiast w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 4