VI SA/Wa 1665/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2005r. nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. P. kwotę 715 (siedemset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] ([...]), Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 6, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...], nałożono na p. I. P. karę pieniężną w wysokości 1.556,25 zł (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt sześć złotych 25/100) za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch reklam: o powierzchni 0,25 m2 w terminie od dnia 13 sierpnia 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2005 r. oraz reklamy od powierzchni 1,00 m2 w terminie od dnia 14 kwietnia 2005 r. do dnia 14 kwietnia 2005 r. w pasie drogowym ulicy K. w [...] (droga powiatowa). Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] sierpnia 2004 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż w pasie drogowym ulicy K. umieszczono bez zezwolenia zarządcy drogi reklamę o treści: "Dr I. P. specjalista Neurolog, Gabinet ul. K. [...] m. [...], Rejestracja tel. [...]" Ponowne kontrole zostały przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2004 r. i [...] października 2004 r. Potwierdziły one obecność reklamy w pasie drogowym. W dniu [...] sierpnia 2004 r. organ pierwszej instancji zawiadomił zainteresowaną o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie nie zostało odebrane przez stronę, podobnie jak kolejne z dnia [...] września 2004 r. oraz z dnia [...] października 2004 r. Następne wezwania również nie zostały podjęte (z [...] lutego 2005 r., [...] marca 2005 r. i [...] kwietnia 2005 r.). W dniu [...] kwietnia 2005 r. ponownie dokonano kontroli i stwierdzono, że również bez zezwolenia zarządcy drogi została umieszczona druga reklama o treści: "Prywatne Specjalistyczne Gabinety Lekarskie Badania Profilaktyczne, Dermatolodzy, Interniści, Neurolog, Neurochirurg, Medycyna Pracy, Ortopeda, Psychiatra, Psycholodzy, Rehabilitacja, Reumatolog, [...] ul. K. [...] m. [...] tel. [...]". W dniu [...] kwietnia 2005 r. odbyła się kolejna kontrola, w wyniku której stwierdzono, że tablice reklamowe zostały usunięte. W dniu [...] kwietnia 2005 r. właścicielka p. I. P. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania i złożyła wyjaśnienia, iż pierwsza reklama funkcjonowała od dnia 13 sierpnia 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2005 r., zaś druga od dnia 14 kwietnia 2005 r. do dnia 14 kwietnia 2005 r. Organ pierwszej instancji przyjął wskazane daty i naliczył kary. W swoim odwołaniu strona podniosła, że lokal nr 1 mieszczący się przy ulicy K. [...] jest jej własnością i tam mieści się jej gabinet lekarski oraz gabinety innych lekarzy. Klucz do skrzynki posiada tylko zainteresowana, która przyjeżdża do [...] jeden raz w tygodniu, a niekiedy raz na dwa – trzy tygodnie, przy czym w drugiej połowie sierpnia 2004 r. jej nieobecność była dłuższa z powodu urlopu, a od października 2004 r. rzadko bywała w [...] i nie mogła odebrać korespondencji. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r. została powiadomiona telefonicznie, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i następnego dnia, tj. [...] kwietnia 2005 r. zdjęła z budynku reklamy oraz złożyła stosowne wyjaśnienia. Zdaniem strony na reklamie znajdował się numer telefonu, pod którym jest ona uchwytna, jednakże organ pierwszej instancji nie skorzystał z tej wiadomości. Po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej, domagającej się uchylenia powołanej wyżej decyzji i nie naliczania kary, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest bowiem, że strona nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Na użytek ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiącej m.in. podstawę decyzji administracyjnej wydanej w rozpatrywanej sprawie, ustawodawca zdefiniował pojęcie reklamy (art. 4 pkt 23 ustawy). Zgodnie z tą definicją reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzenia lub obiektu nie związanego z funkcjonowaniem drogi publicznej bez uprzedniego wymaganego zezwolenia stanowi podstawę do naliczania i pobierania przez zarządcę drogi należnej kary pieniężnej. Użyte w treści art. 40 ust. 3 sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stanu faktycznego określonego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny, a brak zezwolenia jest tożsamy z samowolnym zajęciem pasa drogowego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustalając i wyliczając karę za zajęcie pasa drogowego organ pierwszej instancji przyjął wyjaśnienia strony co do terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wyliczył wysokość kary z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ust. 12 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 76 i 77 K.p.a. i w związku z tym wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ pierwszej instancji nie wykazał, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. To, że reklama znajduje się nad chodnikiem, takiego dowodu nie stanowi. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również stanu faktycznego w kwestii własności drugiej reklamy, o treści: "Prywatne Specjalistyczne Gabinety Lekarskie Badania Profilaktyczne, Dermatolodzy, Interniści, Neurolog, Neurochirurg, Medycyna Pracy, Ortopeda, Psychiatra, Psycholodzy, Rehabilitacja, Reumatolog, [...] ul. K. [...] m. [...] tel. [...]", która oczywiście nie może dotyczyć wyłącznie skarżącej, będącej jedynie neurologiem. Ponadto skarżąca podniosła, że stosownie do interpretacji art. 40 ustawy o drogach publicznych, dokonanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby pobrać karę za umieszczenie reklamy w pasie drogowym organ winien wykazać, że działanie współwłaścicieli reklamy było samowolne, czyli wbrew istniejącym zakazom, lekceważeniem prawa i z pełną świadomością jego pogwałcenia. W związku z tym przytoczono wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1391/00 (LEX nr 55337) oraz z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98 (LEX nr 41388). Zdaniem skarżącej ustaleń takich organ nie poczynił, a działanie skarżącej i pozostałych współwłaścicieli reklamy nie miało cech samowoli w rozumieniu przytoczonych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie było jasne, czy umieszczona na ścianie budynku, którego skarżąca jest współwłaścicielką, reklama może znaleźć się w przestrzeni pasa drogowego. Do sierpnia 2004 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] nie obciążał opłatami z tytułu umieszczenia reklam w pasie drogowym właścicieli takich reklam, którzy umieszczali je na ścianach swoich budynków w przestrzeni pasa drogowego, co rodziło powszechne przekonanie, iż opłat takich w tym przypadku się nie pobiera. Po uzyskaniu informacji o konieczności uiszczania takich opłat reklamy zostały usunięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, iż sporna reklama znajduje się w pasie drogowym ulicy K. Właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca. Zamieszczona reklama, jak to wynika z dokumentacji, została umiejscowiona na zewnętrznej stronie barierki balkonowej nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, zaś druga reklama, która została przytwierdzona na wspornikach do muru, znajduje się również w pasie drogowym ulicy K. Skarżąca nie kwestionowała tych faktów w postępowaniu przed organami obu instancji. Żadna z tych reklam nie była umieszczona na ścianie budynku. Skarżąca nie nawiązała do pojęcia pasa drogowego, z którego to pojęcia jasno wynika, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym ulicy K. Zostały tam umieszczone bez wymaganego zezwolenia, co jest jednoznaczne z samowolnym zajęciem tego pasa. Taki zaś stan powoduje naliczenie i pobranie kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch reklam w pasie drogowym ulicy K. (droga powiatowa). Istotne argumenty w sprawie zostały przez stronę skarżącą przedstawione dopiero w skardze. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego – ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Działanie w warunkach uznania związanego nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu nie ma już bowiem innych przesłanek, które strona mogłaby podnieść w swojej obronie, i które organ byłby zobowiązany ustalić; w tym przypadku wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona – niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Już jednak samo zajęcie pasa drogowego zostało przez stronę zakwestionowane, poprzez powołanie się na wieloletnią praktykę Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Organ ten, według oświadczenia skarżącej, przez szereg lat nie obciążał opłatami z tytułu umieszczenia reklam w pasie drogowym właścicieli takich reklam, którzy umieszczali je na ścianach swoich budynków w przestrzeni pasa drogowego. Rodziło to powszechne przekonanie, iż opłat takich w tym przypadku się nie pobiera. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] stwierdziło, że żadna z obydwu reklam skarżącej nie była umieszczona na ścianie budynku, a większa (i późniejsza) z nich została umiejscowiona na zewnętrznej stronie barierki balkonowej nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca. Organ nie wyjaśnił jednak, jaki jest status prawny tego balkonu i czym zewnętrzna strona barierki balkonowej różni się on od ściany budynku. Co jednak najistotniejsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. Jak podniosła strona skarżąca, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Dowodu takiego nie stanowią bowiem ani notatki pracowników organu, w których taką lokalizację reklam uznaje się za oczywistą, ani też dokumentacja fotograficzna, z której może co najwyżej wynikać, że sporna reklama znajduje się nad chodnikiem. Zgodnie z przywołanym przez organ orzekający art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. W rozpatrywanym przypadku nie idzie przy tym o charakter przestrzeni nad drogą, o jej związek z pasem drogowym. W tym zakresie powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W rozpatrywanej sprawie nie idzie jednak o kwestie prawno - materialne związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. W rozpatrywanym przypadku problemem podstawowym jest bowiem przede wszystkim o aspekt prawno - formalny, związany ze sposobem przeprowadzenia dowodu na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym. Otóż, zdaniem Sądu, dowód ten nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś – kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji, jak choćby w rozpatrywanym przypadku, w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Dotyczy to w szczególności zabytkowych centrów starych miast, w których z zasady obecnie linie graniczne pasa drogowego pokrywają się z liniami zabudowy, co stwarza nieuzasadnione przekonanie, że tak było zawsze i narzuca jednostronną interpretację przepisów dotyczących umieszczania reklam na takich ulicach, nie zawsze z korzyścią dla tych miast. W tej sytuacji należało uznać za uzasadniony podniesiony przez stronę zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7, 76 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście rozważanie kwestii własności przedmiotowych reklam czy samowolnego ich zawieszenia miało już mniejsze znaczenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.