II SA/Gl 138/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r., nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w wyniku pism M. P. oraz Kierownika Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatura w C.. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że państwo H. nabyli nieruchomość przy ulicy A nr X w C. jako posesję z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na [...]. W czasie oględzin posesji w dniu [...] 2004 r. sąsiad P. poinformował, że prowadzona wówczas w garażu działalność nie była uciążliwa. W czasie oględzin nieruchomości w dniu [...] 2004 r. potwierdzono, że przedmiotową nieruchomość nabyto aktem notarialnym z dnia [...] 1997 r., a na posesji zlokalizowany był budynek mieszkalny, budynek gospodarczy – garaż oraz budynek w trakcie budowy o funkcji użytkowej – wiata. W budynkach gospodarczych zlokalizowano działalność polegającą na [...], właściciel nie okazał jednak dokumentów zezwalających na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymać użytkowanie obiektów na posesji przy ulicy A nr X w C. jako obiekty dla działalności [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie oględzin ustalono, iż bez uzyskania stosownego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów (zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego) inwestor – A. H. – prowadzi w posiadanych obiektach gospodarczych działalność polegającą na [...]. Działalność ta powoduje uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości m.in. nadmiernym hałasem i kurzem. Postanowienie to, w wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia, zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie, że wobec jednocześnie prowadzonego postępowania w sprawie legalności obiektów gospodarczych na działce Pana H., przedwczesnym wydaje się w takiej sytuacji prowadzenie jednocześnie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń. W takim stanie faktycznym, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., nakazał A. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako budynku usługowego na posesji przy ulicy A nr X w C., zlokalizowanego przy granicy z posesją przy ulicy A nr Y w C.. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że po 1997 r. zakończona została budowa budynku gospodarczego, na którą zgodę wyraził sąsiad Pan P.. Nie zostały jednak uzyskane na te prace stosowne pozwolenia, a zgodnie z art. 29 prawa budowlanego nie zostały one zwolnione z takiego obowiązku, zatem powstały w warunkach samowoli budowlanej. Wobec ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie nie może być przeprowadzona procedura legalizacyjna, gdyż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a obecnie miasto C. nie posiada obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, należało orzec w trybie art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy czyli o rozbiórce. Odwołania od tej decyzji wnieśli Pan M. P. i inwestor Pan A. H.. W pierwszym odwołaniu sąsiad inwestora podkreślił, że ustalenia poczynione w sprawie nie odpowiadają prawdzie, gdyż w momencie kiedy budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej trudno rozstrzygać czy uzyskane było pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Wyjaśnił także, że jego zgoda na budowę w granicy na którą powołuje się inwestor wyraźnie zastrzegała, że nie może być prowadzona w tym budynku działalność w jakikolwiek sposób zakłócająca dotychczasowe użytkowanie jego działki. Zauważył także, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje wszystkich budynków, a przede wszystkim [...] z całym jego zapleczem. W drugim odwołaniu – A. H. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy prawo budowlane, wniósł o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie postawionych obiektów. Fakt, że miasto C. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego nie może obciążać negatywnymi skutkami osób ubiegających się tak jak on o legalizację. Zauważył również, że w trakcie postępowania powinien być pouczony przez organy administracyjne o wszelkich możliwościach działania, a rozpatrujące sprawę organy nie poinformowały go o możliwości przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszyły przepisy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego opinii wskutek błędnego działania organów niemożliwym stało się ubieganie o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. Wyjaśnił także, że w jego odczuciu organ nadzoru nie przeprowadził postępowania w sprawie zabudowy przedmiotowej nieruchomości w sposób wyczerpujący. Nie został bowiem jednoznacznie ustalony czas budowy kwestionowanych obiektów, podczas gdy wielokrotnie zwracał uwagę, iż zakupiona przez niego w 1997 r. nieruchomość była już zabudowana, a zatem budynki powstały przed datą 1 stycznia 1995 r. i w tym przypadku powinien być uwzględniony art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazujący jako właściwe przepisy art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Rozpatrując złożone odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając wniosek zainteresowanego A. H., przeprowadził w dniu [...] 2004 r. oględziny przedmiotowej działki, z których został sporządzony protokół. Ustalono, że na działce przy ulicy A nr X przy granicy z działką przy ulicy A nr Y funkcjonuje budynek gospodarczy, składający się z garażu oraz dwóch innych pomieszczeń a za nim dobudowana została [...]. Ustalono, że garaż styka się ze ścianą podobnego garażu na sąsiedniej działce, pozostałe części nie posiadają ogniomuru a oddalone są od granicy działki o około 17 cm. W ocenie właściciela działki, budynki te istniały na działce w momencie jej zakupu w 1997 r. natomiast w ocenie sąsiadów – Państwa P. obiekty gospodarcze poza garażem wybudowane zostały już po zakupie działki przez Pana H., jeden w 1997 r., a drugi w roku 2003. Sąsiedzi nadto dodali, że w 2004 r. wykonano nowe pokrycie papowe i obróbki blacharskie na tych budynkach. Dodatkowo stwierdzili, że działalność sąsiada stwarza dużą uciążliwość z powodu nadmiernego hałasu, który podczas badań jest celowo zmniejszany. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgromadzone w postępowaniu materiały dowodowe potwierdziły, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał po 1997 r. w warunkach samowoli budowlanej. Wobec ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, które umożliwiają rozpatrzenie sprawy pod kątem legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej orzeczono przymusową w takich sytuacjach rozbiórkę obiektu. Ustalono bowiem, że inwestor nie posiadał w dniu wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozytywnie orzekającej o lokalizacji przedmiotowego obiektu. Przedstawiona w trakcie postępowania decyzja dotyczyła jedynie budynku mieszkalnego, a nie gospodarczego, wykluczając jednocześnie ewentualną realizację budynku gospodarczego i wiaty jako sprzeczne z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. H., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1, art. 52 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w postępowaniu odwoławczym kwestionując ustalenie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację przedmiotowego obiektu. Ponownie podkreślił, że nie została ustalona w sposób jednoznaczny data budowy spornego obiektu, co spowodowało błędne pominięcie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. skarżący wyjaśnił, że budynki gospodarcze na jego działce zostały najprawdopodobniej wzniesione w 1994 r., o czym miał świadczyć fakt, że w tym roku sąsiad dobudował się do tych budynków od strony swojej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ona jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do przestrzegania przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie więc do zapisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa, po myśli art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a według art. 9 – organy administracyjne obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie uruchomione zostało w wyniku wniosku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podjętego wskutek interwencji sąsiadów, narzekających na uciążliwość prowadzonej przez A. H. działalności gospodarczej – "A" w zakresie [...]. Organ nadzoru budowlanego przeprowadzając kontrolę posesji inwestora ustalił, że A. H. kupując posesję w C. przy ulicy A nr X w 1997 r. nabył ją zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym – garażem i budynkiem o funkcji użytkowej w trakcie budowy. Już po nabyciu nieruchomości inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych. W przypadku budynku mieszkalnego nastąpiło to na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast w przypadku budynków gospodarczych nie przedłożono podobnego pozwolenia. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zawierała zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, dopuszczała jednak remonty i modernizację istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe i w trakcie oględzin ustalił, że na działce przy ulicy A nr X oprócz garażu, wybudowane zostały dwa pomieszczenia gospodarcze, które w zasadzie tworzą jeden budynek. Nie ustalił jednak dokładnej daty powstania tych obiektów, poprzestając na stwierdzeniu zainteresowanego, że kupując posesję przy ulicy A wszystkie aktualnie funkcjonujące budynki już istniały. Z treści złożonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] 1997 r. Nr Rep. [...] nie wynika jednak, by przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami gospodarczymi, dlatego też sprawa ta powinna być jednoznacznie wyjaśniona. Wobec sprzecznych oświadczeń stron postępowania, skarżącego oraz sąsiada M. P., organy rozpatrujące sprawę powinny poszukiwać innych dróg wyjaśnienia tych okoliczności. Niewątpliwie takie możliwości nie zostały wykorzystane, nie zostali przesłuchani na tę okoliczność świadkowie, nie próbowano wyjaśnić wątpliwości poprzez analizę dostępnych zasobów geodezyjnych. Ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości daty powstania tych obiektów istotne jest dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując oceny sprawy należy uwzględnić także fakt, że dołączona do akt sprawy decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy domu mieszkalnego, zabraniała wprawdzie budowy nowych obiektów kubaturowych, dopuszczając jednakże remonty i modernizację już istniejących. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.