II SA/Gl 186/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec pism M. C. z dnia [...] 1992 r. i [...] 1993 r. informujących o nieprawidłowościach prowadzonej przebudowy na sąsiedniej działce, Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] r. nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez K. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce w C. przy ulicy A nr 1, powołując w podstawie prawnej art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r., gdzie potwierdzono fakt budowy bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, nie znajdując jednakże przesłanek uzasadniających rozbiórkę obiektu. Wojewoda poinformował, że wstrzymane prace budowlane mogą być kontynuowane po przedłożeniu przez inwestora projektu zamiennego. Pomimo licznych pism M. C. zgłaszających zastrzeżenia do prowadzonych prac przez K. B., decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. udzielił K. B. pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku garażowego położonego w C. przy ulicy A nr 1. W podstawie prawnej przywołał przepisy art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 30, poz. 220 ) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że wobec przedłożenia projektu powykonawczego nie było podstaw do odmowy i należało orzec jak w sentencji. Ponownie postanowieniem z dnia [...] r. z upoważnienia Prezydenta Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta C. postanowił wstrzymać roboty budowlane dotyczące budowy na posesji przy ulicy A nr 1 w C., jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu z dnia [...] 1993 r. Decyzją z dnia [...] r. Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta C. nakazał K. B. w celu doprowadzenia wykonanych robót przy budowie budynku garażowego na posesji przy ulicy A nr 1 w C. do stanu zgodnego z prawem i uzyskaniu pozwolenia na ich wznowienie, sporządzenie inwentaryzacji już wykonanych robót i przedstawienie projektu robót koniecznych dla zakończenia budowy z opinią techniczną dotyczącą przedmiotowego budynku, wyznaczając termin ich wykonania na dzień [...] 1995 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec stwierdzenia wykonania robót nie przewidzianych udzielonym pozwoleniem, m.in. obniżenie posadzki czy wykonanie dodatkowego stropu należało orzec jak w sentencji decyzji w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W przewidzianym terminie inwestor K. B. nie przedłożył wymaganych dokumentów. Dopiero pismem z dnia [...] 1995 r. inwestor złożył projekt architektoniczno-budowlany powykonawczy budynku mieszkalnego – adaptacja budynku gospodarczego z garażem w C. przy ulicy A nr 1. Z datą [...] r. przygotowano decyzję w sprawie wydania pozwolenia na kontynuowanie budowy budynku mieszkalnego. Orzeczono nią o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy A nr 1 w C. oraz wydano pozwolenia na kontynuowanie budowy domu mieszkalnego z garażem i zobowiązano inwestora do wykonania wskazanych obowiązków. W krótkim uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że przedmiotowa budowa prowadzona była na podstawie udzielonego pozwolenia z odstępstwami. Wobec przedłożenia projektu budowlanego oraz stwierdzeniu, że budowa zgodna jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami, postanowiono jak w sentencji. Analiza dostępnych akt wykazała jednak, że przygotowana decyzja nie została doręczona stronom postępowania i przeleżała w aktach sprawy. Protokołem z dnia [...] 2004 r. inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji w C. przy ulicy A nr 1 zostały zakończone, a obiekt zrealizowany został zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym w 1995 r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., powołując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ) zatwierdził K. B. powykonawczy projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na posesji przy ulicy A nr 1 w C.. W uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że po analizie dostępnych dokumentów stwierdzono, że wykonując nałożony wcześniej obowiązek w dniu [...] 1995 r. inwestor przedłożył projekt wraz z wymaganą ekspertyzą i zwrócił się o zatwierdzenie projektu. Organ architektoniczno-budowlany przygotował wprawdzie decyzję zatwierdzającą ów przedłożony projekt i udzielającą pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych, jednakże decyzja ta nie została opatrzona pieczęcią organu i nie została doręczona stronom postępowania. Wobec ustalenia w trakcie kontroli, że wszystkie prace budowlane przy obiekcie zostały zakończone i zrealizowane według przedłożonego projektu, a sam budynek jest użytkowany oraz uwzględniając fakt braku zakończenia postępowania z 1996 r. ( z winy organu ), nie można było potraktować dokończenia budowy bez prawomocnej decyzji jako samowoli budowlanej. Uwzględniając zaś złożone dokumenty i opinię techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytkowania, zasadnym stało się wydanie decyzji zatwierdzającej złożony projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. C.. Wyjaśniła, że faktem jest, że w 1995 r. prezydent Miasta C., wstrzymując roboty budowlane na posesji przy ulicy A, zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie przedłożył jednak w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Podkreśliła, że inwestor rozpoczął prace budowlane przy budowie garażu, natomiast zakończył je po wybudowaniu budynku mieszkalnego, na co nigdy nie posiadał pozwolenia. Dlatego trudno wyrazić zgodę na sanowanie samowoli budowlanej. Dodała, że budynek mieszkalny, który powstał w wyniku tych działań K. B. zlokalizowany jest w granicy jej działki od południa, zacienia jej budynek mieszkalny i szpeci otoczenie swoją zabudową. Na dowód bezprawnych działań inwestora dołączyła liczne pisma informujące o samowolnych działaniach sąsiada. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przedmiotowy budynek K. B. zrealizowany został w efekcie licznych odstępstw od dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1994 r. Wobec jednak wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, przy dokończeniu prac budowlanych bez prawomocnej decyzji, słusznie uznano, że należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, co oznaczało wydanie decyzji zatwierdzającej złożony projekt budowlany. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, potwierdzając, że wobec niezakończenia postępowania przez organ architektoniczno – budowlany w 1995 r., obecnie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało zatwierdzić projekt przedłożony przez inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtórzyła liczne zarzuty zgłaszane już w trakcie długotrwałego postępowania. Przedstawiając dotychczasowy tryb działania organów administracyjnych, wskazała na ich niekonsekwencję co w jej odczuciu doprowadziło do tego, że inwestor działał metodą faktów dokonanych, rozpoczynając od budowy garażu a doprowadzając do wybudowania budynku mieszkalnego. Podkreśliła, że jej liczne interwencje były ignorowane zarówno przez sąsiada jak i organy administracyjne. Dlatego też w jej odczuciu legalizowanie działań inwestora jest dla niej bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. podtrzymując swoje stanowisko skarżąca wskazała nadto, że przedmiotowy budynek K. B. usytuowany został w granicy działki, podczas, gdy jej budynek położony jest 2,5 m od tej granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz norm proceduralnych, przede wszystkim w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż inwestor K. B. rozpoczął w 1992 r. prace budowlane na swojej posesji bez pozwolenia na budowę, a takiego pozwolenia niewątpliwie wymagała budowa budynku gospodarczo – garażowego. Po przedstawieniu niezbędnych dokumentów inwestor uzyskał, mocą decyzji z dnia [...] r., pozwolenie na kontynuację robót budowlanych przy rozbudowie budynku garażowego. Jednakże wobec stwierdzenia prowadzenia tych prac z odstępstwem od zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu budowlanego, decyzją z dnia [...] r. wstrzymano prowadzone prace budowlane, a kolejną decyzją z dnia [...] r. w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zobowiązano inwestora do sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót i przedłożenia projektu robót koniecznych dla zakończenia robót wraz z opinią techniczną przedmiotowego budynku, wyznaczając termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień [...]1995 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu i nie przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, właściwe organy administracyjne nie podjęły działania. Inwestor zaś w dniu [...]1995 r. przedłożył projekt powykonawczy budynku mieszkalnego ( adaptacja budynku gospodarczego z garażem ). Bez dostatecznej analizy wyznaczonych obowiązków i przedłożonych dokumentów z datą [...]1996 r. przygotowano decyzję zatwierdzającą przedłożony projekt i udzielającą pozwolenia na kontynuowanie prac budowlanych przez K. B.. Decyzja ta nie została jednak doręczona stronom postępowania, zatem inwestor nie dostał pozwolenia na ich kontynuację. Mimo to inwestor dokończył rozpoczęte prace budowlane. Prowadząc niniejsze postępowanie organy nadzoru zwróciły uwagę na fakt wykonania obowiązków nałożonych na inwestora ( decyzją z dnia [...]r.) oraz na brak działania ze strony właściwych organów. Ten fakt zaważył na ocenie organów nadzoru budowlanego, twierdzących, że trudno w takim przypadku mówić o samowoli budowlanej inwestora. Organy rozpatrujące sprawę nie dostrzegły jednak wielu okoliczności, które powinny rzucić nieco inne światło na całą sprawę prowadzonych prac budowlanych. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że wymieniona powyżej decyzja zobowiązywała inwestora do przedłożenia nie tylko projektu budowlanego, ale także inwentaryzację wykonanych prac i opinię techniczną. Skład orzekający nie był w stanie sprawdzić, czy obowiązki te zostały wykonane, gdyż w dostępnych aktach administracyjnych dołączony został tylko powykonawczy projekt budowlany dotyczący budynku mieszkalnego. Brakuje w dostępnych sądowi aktach inwentaryzacji prac wykonawczych oraz opinii technicznej, na którą powołują się organy nadzoru rozstrzygające sprawę. Nadto należy podkreślić, że przedłożony projekt budowlany dotyczył budynku mieszkalnego, o którym nie było mowy w początkowej fazie postępowania, gdzie kwestionowano budowę budynku garażowego, względnie gospodarczo – garażowego. Zatem organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne w pierwszej kolejności powinny wyjaśnić, kiedy inwestor przystąpił do budowy budynku mieszkalnego. Przedłożony [...] 1995 r. powykonawczy projekt budowlany dotyczył budynku mieszkalnego – adaptacja budynku gospodarczego z garażem. Należy zatem ustalić, czy świadczy to o dacie rozpoczęcia tych prac. Z dostępnych akt sprawy wnosić należy, że budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej, zatem dokładne ustalenie daty rozpoczęcia jego budowy określi, jakie przepisy w tym przypadku należy zastosować do likwidacji tej samowoli budowlanej. Po analizie przedłożonych akt administracyjnych przyjdzie bowiem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie inwestor rozpoczął dwie budowy – budynku garażowego, jak również budynku mieszkalnego. Rozpatrujące sprawę organy powinny wyjaśnić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości okoliczności prowadzenia prac budowlanych zarówno przy budowie garażu jak budynku mieszkalnego. Rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić datę prowadzonych prac budowlanych jak również ocenić ich zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym warunkami technicznymi, jakim odpowiadać powinny budynki i ich otoczenie. W ocenie składu sądzącego zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą w trakcie całego postępowania były pomijane i nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśnione. Okoliczności te natomiast mają decydujące znaczenie przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Podniesione braki postępowania administracyjnego nie pozwalają bowiem obecnie dokonać właściwej oceny zaskarżonej decyzji. Na marginesie wypada wskazać, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie było bardzo ograniczone i dotyczyło właściwie porównania li tylko obecnego stanu faktycznego z dostarczonym w 1995 r. projektem powykonawczym. Wskazać przyjdzie także na nieścisłości i niedokładności postępowania – polegające m.in. na powoływaniu w decyzji z dnia [...] r. ustaleń dokonanych protokołem oględzin z dnia [...] 2004 r. Powyższe wywody jednoznacznie wskazują, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i nie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 7, 77 §1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego). Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższe wskazania, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe, wyjaśniając ostatecznie sprawę prowadzonych przez K. B. prac budowlanych. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.