I OSK 476/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Witold Falczyński /spr./, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2004r. sygn. akt 6 II SA 2181/02 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką krajową uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] Nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] Nr [...] cofnięto R. D. zezwolenie Nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.) w związku z § 1 uchwały Nr V/24/99 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie wprowadzenia wymogu uzyskiwania zezwoleń na zarobkowy przewóz taksówkami osobowymi na terenie m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. D. w dniu 17 stycznia 2000 r. podczas przejazdu zleconego przez kontrolerów naruszył przepisy o cenach urzędowych za usługi przewozowe. Skarżący nie respektując przepisów uchwał Nr XIX/114/95 i Nr XXXIII/286/96 Rady Miasta Warszawy w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi wykonał usługę przewozową bez włączonego taksometru i pobierając za odbyty kurs zawyżoną opłatę o ok. 30 zł. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło pod uwagę uchylenie z dniem 1 stycznia 2002r. powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, która była podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Od dnia 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371). Ta ustawa ma zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Skarżący rażąco naruszył warunki określone w licencji poprzez wykonanie kursu bez włączonego taksometru i pobierając zawyżoną opłatę. Obecnie ustawa nie pozostawia uznaniu organu administracji kwestii cofnięcia licencji. Organ podkreślił, że okoliczności zdarzenia nie budzą żadnych wątpliwości. Przedsiębiorcy wykonujący zawód kierowcy taksówki powinni zaś spełniać warunek dobrej reputacji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 2181/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W motywach wyroku wskazano m.in., że zastosowanie przepisów ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) przez organ II instancji było prawidłowe. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Między wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało zatem przepisy tej ustawy dla oceny, czy posiadacz licencji naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa i czy należy cofnąć licencję na wykonywanie transportu. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odmowa włączenia taksometru przez kierowcę (skarżącego) i pobranie zawyżonej opłaty za przewóz podczas zamówionego przejazdu było okolicznością bezsporną co organ uznał za rażące naruszenie warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w ustawy. Ocena organu w tym zakresie, zdaniem Sądu mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek zastosowania przepisów ustawy obowiązującej w dacie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wynikał wprost z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, stosuje się jej przepisy. W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 wspomnianej ustawy, poprzez nie zastosowanie przed cofnięciem licencji procedury ostrzeżenia przewidzianej w tym przepisie. Zgodnie z nim, cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Z określenia "wszczyna się" zawartym w tym przepisie wynika, zdaniem Sądu, iż ma on zastosowanie do postępowań wszczynanych po wejściu w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. W tej dacie postępowanie w przedmiotowej sprawie było zaś już wszczęte. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D. reprezentowany przez adw. K. R. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w związku z art. 104 ust. 2 tejże ustawy w kontekście art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w razie stwierdzenia wystąpienia "rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa" organ licencyjny ma obowiązek cofnięcia licencji, co samo w sobie nakazuje konieczność takiego rozumienia terminu "rażąco", który uwzględnia tę okoliczność. Podkreślono przy tym, że w poprzednim stanie prawnym, na podstawie którego wydana została decyzja organu I instancji, cofnięcie zezwolenia, w świetle zastosowanego do skarżącego art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.) miało charakter fakultatywny, dając organowi orzekającemu większą swobodę w zakresie oceny stopnia naruszenia, w tym przypadku, przepisów o cenach urzędowych. Również i ten fakt – wobec konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 104 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. i orzekania na podstawie nowych przepisów, jak również przyjmowania przez Sąd, iż w danej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania tryb określony w art. 15 ust. 2 tejże ustawy, uniemożliwiający cofnięcie licencji z uwagi na jednorazowe naruszenie, nawet rażące, stosownych warunków – powinien nakazywać w odniesieniu do tego rodzaju przypadków odpowiednio restryktywną wykładnię terminu "rażąco". W razie zastosowania innej wykładni, w szczególności wykładni funkcjonalnej; musi nastąpić istotne pogorszenie sytuacji prawnej strony toczącego się postępowania, co oznacza naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady równego traktowania przez władze publiczne i niedyskryminacji wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis powinien zatem stanowić – zdaniem autora skargi kasacyjnej – istotny wyznacznik wykładni przedmiotowego przepisu. Wykładnia zastosowana przez Sąd niewątpliwie nie ma charakteru restryktywnego, choć jednocześnie Sąd nie przedstawił wprost własnego rozumienia przedmiotowego terminu oraz argumentów za takim rozumieniem. Wobec tego przepis został zarazem niewłaściwe zastosowany w świetle istotnie bezspornych okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W szczególności trafnie zakwestionowano w niej ocenę, iż ze strony skarżącego nastąpiło rażące naruszenie warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). W tym względzie Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż ocena ta dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mieści się w granicach swobodnej ocen dowodów. Tymczasem organ ten, jak też organ I instancji, nie przytoczył nawet konkretnych przepisów prawa określających warunki wykonywania działalności objętej licencją, których naruszenie (rażące) jest podstawą cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką. W decyzjach organów administracji mówi się tylko ogólnie o uchwałach Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XIX/114/95 i Nr XXXIII/286/96 w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi. Sąd nie rozważył przy tym, czy zastosowane w zaskarżonej decyzji przepisy powyższych uchwał nie naruszają prawa. Kwestia ta mogła zaś budzić wątpliwości w świetle faktu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2000 r. Nr XXI/230/2000 dotyczącej tej samej materii wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2001 r. sygn. akt III SA 2490/00. Wątpliwości te wyraził skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, że nie istniały i nie istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia przez niego przepisów o cenach. Sąd mógł samodzielnie dokonać oceny legalności wskazanych uchwał organu samorządowego, jako aktów podustawowych. Przede wszystkim jednak nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania przepis ust. 2 art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Należy przypomnieć, że ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 110), a więc po wydaniu decyzji organu I instancji (29 sierpnia 2001 r.) ale przed datą wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (22 maja 2002 r.). W myśl art. 104 ust. 2 omawianej ustawy, jej przepisy stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Prawidłowo zatem co do zasady w zaskarżonej decyzji zastosowano przepisy "nowej" ustawy. Wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 15 ust. 1 pkt 2 lit.b tej ustawy nakazuje cofnięcie licencji w przypadku, gdy jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji". Ustawą dnia 28 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1482) przepis ten został znowelizowany i otrzymał bardziej kategoryczne brzmienie: "Cofnięcie licencji (...) poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji". Nowelizacja ta stanowi więc tylko zmianę redakcyjną nie zmieniającą istoty unormowania. Polega ono na tym, że dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji (zob. wyroki NSA: z 4.03.2005 r. sygn. akt OSK 1086/04 i z 23.03.2005 r. sygn. akt OSK 1228/04). Omawiane rozwiązanie stanowi jednolitą konstrukcję prawną i nie jest możliwe - jak to uczynił Sąd I instancji – stosowanie tylko jego części poprzez cofnięcie licencji (zezwolenia na zarobkowy przewóz taksówką osobową) bez poprzedzenia decyzji w tej sprawie pisemnym ostrzeżeniem. Fakt, że w dacie wejścia w życie ustawy postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia było już wszczęte, nie uzasadnia pominięcia wymogu ostrzeżenia. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie cofnięcia licencji (zezwolenia) nie poprzedzonego pisemnym ostrzeżeniem, jest niedopuszczalne. Nie sposób nie zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że interpretacja prawa materialnego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest błędna także w aspekcie wskazanych norm konstytucyjnych. W szczególności wypada podkreślić, że sytuacja prawna skarżącego przy zastosowanej wykładni jest gorsza zarówno w stosunku do osób, co do których postępowanie za takie samo naruszenie warunków zezwolenia i stosownych przepisów zakończyło się decyzją ostateczną pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), gdyż cofnięcie zezwolenia w takim przypadku było fakultatywne (art. 16 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy), jak też wobec osób odpowiadających na podstawie "nowej" ustawy, wobec których postępowanie w sprawie cofnięcia licencji musi być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem. Taki stan jest zaś w sposób oczywisty sprzeczny zarówno z zasadą demokratycznego państwa prawnego jak też zasadą równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę R. D. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 tejże ustawy. Na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 ppsa należało nadto uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a to wobec uchylenia przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę tej decyzji i konieczności rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o aktualny stan prawny.