II SA/Lu 104/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr SKO.[...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami), art. 3 pkt 2 i 23, art. 4, art. 5ust. 1, 4, 8, 9, art. 6, art. 8, art. 12 a, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji z dnia [...] września 2005 r.Nr PS.[...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji odmówił M. K. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: A. K., A. K., M. K. i N. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na N. K. i M. K., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na A. K. i A. K. oraz dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania wnioskowanego na dziecko A.K.. Jak wskazano odmowa przyznania świadczeń została uzasadniona przekroczeniem kryterium dochodowego określonego przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W toku podstępowania przed organem administracji publicznej I instancji ustalono, iż w 2004 r. dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wyniósł 810, 31 zł, a jednocześnie, że faktu zmiany zatrudnienia przez wnioskodawcę nie można uznać za utratę dochodu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 23 ustawy. Od decyzji tej odwołał się M. K. podnosząc, iż decyzja jest dla niego krzywdząca. Kwestionując ją odwołujący się wskazywał, iż w dniu 10 lutego 2005 r. rozwiązano z nim stosunek pracy, natomiast z dniem 1 czerwca 2005 r. nawiązano go ponownie ustalając wysokość wynagrodzenia na poziomie gwarantującym przyznanie zasiłku rodzinnego. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego , rozpatrując odwołanie M. K. wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie rodzinne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skład orzekający SKO, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołał się również do przepisu art. 3 pkt 23 ustawy, w świetle którego ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych; utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej; nieotrzymaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych; wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej; wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8 a ustawy. Jak w tym kontekście podniesiono, katalog przypadków utraty dochodu ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim zmniejszenie wynagrodzenia za pracę spowodowane zmianą stanowiska pracy. W związku z tym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skład orzekający SKO podniósł, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu. W świetle przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie daje ona podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia. Ponadto wskazano, iż z zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2005 r. wystawionego przez Nadleśnictwo L. wynika, iż wnioskodawca jest nadal zatrudniony na czas nieokreślony na stanowisku podleśniczego z wynagrodzeniem w wysokości 2.491,90 zł. W związku z tym też uznano, iż organ I instancji słusznie nie zakwalifikował zmiany wynagrodzenia wynikającej ze zmiany stanowiska pracy, jako utraty dochodu, którą może być w świetle przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrata zatrudnienia, po której nie następuje ponowne zatrudnienie. Od tej decyzji odwołał się M.K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu swojego żądania, skarżący podnosił, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dokonały wadliwej interpretacji przepisów obowiązującego prawa – ustawy o świadczeniach rodzinnych – tym samym również, jak należy sądzić z uzasadnienia żądania skargi, wadliwej prawnej oceny jego sytuacji. Skarżący podnosił bowiem, iż wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji jego odwołanie było równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, tym bardziej, że okoliczności tej nie towarzyszyła oferta ponownego zatrudnienia. Na tę okoliczność skarżący odwoływał się do załączonego do skargi odpisu świadectwa pracy. Jak podnosił, jest ono wydawane w związku z ustaniem stosunku pracy, czyli w razie rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy. W związku z tym M. K. podnosił, iż w jego sytuacji doszło do utraty zatrudnienia w rozumieniu ustawy, co powoduje zasadność stanowiska o ziszczeniu się warunków uznania tejże sytuacji za równoznaczną z utratą dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie naruszają one przepisów obowiązującego prawa. Kontrola Sądu, w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma więc podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także jego obowiązkiem jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą z obrotu prawnego. Według Sądu, o zasadności tego stanowiska przekonuje analiza akt sprawy. W rezultacie wystąpienia M.K. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku organy administracji publicznej I i II instancji zobowiązane były do jego rozpatrzenia zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przekonaniu Sądu, gdy w tym kontekście skonfrontować ustalenia faktyczne poczynione w toku toczącego się postępowania administracyjnego z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw, iżby uznać, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z wniosku M. K. nosi jakiekolwiek znamiona dowolności. Przeciwnie, uznać należy, iż organy administracji publicznej, czyniąc zadość zasadom wyrażonym na gruncie przepisów art. 6 – zasada legalizmu – art. 7 – zasada legalizmu i prawdy obiektywnej – art. 80 – zasada swobodnej oceny dowodów – kodeksu postępowania administracyjnego, w prawidłowy sposób dokonały ustaleń faktycznych w sprawie, jak również prawidłowo ustaliły konsekwencje prawne tych faktów na gruncie konkretnych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym kontekście, za trafne uznać należy rozstrzygnięcie wyrażające się w odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Według Sądu, poza sporem jest, iż za punkt wyjścia, przekonujący o zasadności tego stanowiska, uznać należy przepis art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jego świetle warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się, w wysokości nieprzekraczającej kwoty 504 złotych. Jednocześnie przepis art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, iż w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym; zaś w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Poza sporem, iż wskazane przepisy nie funkcjonują w próżni prawnej, a pojęcia którymi na ich gruncie posłużył się ustawodawca mają określoną treść normatywną determinowaną przepisem art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na jego gruncie ustawodawca definiuje między innymi takie pojęcia, jak: "dochód rodziny" - który w rozumieniu ustawy oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2); "okres zasiłkowy" – który w rozumieniu ustawy oznacza okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Na gruncie przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca definiuje również, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pojęcie "utraty dochodu" stanowiąc, iż oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych; c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej; e) nieotrzymaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych; f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej; g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8 a ustawy. W przekonaniu Sądu, gdy w tym względzie zważyć na przyjętą przez ustawodawcę metodę redakcji tego przepisu, zastosowaną konwencję językową opisującą sytuacje kwalifikowane, jako równoznaczne z "utratą dochodu" – "uzyskanie", "utrata", "nieotrzymywanie", "wyrejestrowanie", "wydzierżawienie" – w związku z którymi dochodzi do zmniejszenia dochodu, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy, okazuje się, iż ustawodawca w tym zakresie odwołuje się do sfery określonych i konkretnie wskazanych zdarzeń faktycznych. Zwraca przy tym uwagę również i to, iż w identyczny i konsekwentny sposób, odwołując się do tej samej kategorii zdarzeń faktycznych, z tym, że oczywiście z odwołaniem się do okoliczności w postaci ich zaistnienia – "zakończenie", "uzyskanie", "rozpoczęcie", "dzierżawa" – ustawodawca kwalifikuje je, jako "uzyskanie dochodu". W związku z powyższym, zasadnie należy uznać, że wskazane kategorie normatywne "utraty" i "uzyskania" dochodu funkcjonują w kontekście konkretnych zdarzeń faktycznych. Gdy w tym kontekście skonfrontować ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej w toku toczącego się postępowania administracyjnego z prawną ich oceną i kwalifikacją przeprowadzoną na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza zaś na podstawie wyżej przywołanych przepisów, w przekonaniu Sądu, nie może budzić wątpliwości to, iż konsekwencje prawne tych faktów ustalone zostały w sposób prawidłowy. W sprawie niniejszej istota zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy sytuacja wnioskodawcy, jak to podnosił, uzasadniała zastosowanie wobec niego instytucji "utraty dochodu", istotnej z punktu widzenia ustalenia, w kontekście kryterium dochodowego, prawa do świadczenia rodzinnego i dodatków do tego świadczenia. Poza sporem jest bowiem, że z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, w tym z prawem do wykorzystania należnego urlopu wypoczynkowego, pracodawca wnioskodawcy odwołał go z dniem 10 lutego 2005 r. ze stanowiska leśniczego Leśnictwa B. w Nadleśnictwie L., zawierając z nim następnie, w dniu 27 maja 2005 r. umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku podleśniczego. Jest to okoliczność niesporna, nie dość, że w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych odpisów aktu odwołania i umowy o pracę (k.16 i k.15), to również w świetle zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2005 r. wystawionego przez Nadleśnictwo L., z treści którego wynika, iż wnioskodawca pozostaje w stosunku pracy od 1 grudnia 1984 r. (k.10), jak również w świetle oświadczenia samego M. K. złożonego na rozprawie, z którego wynika, że w okresie pomiędzy odwołaniem go ze stanowiska, a zawarciem umowy o pracę nie pozostawał bez zatrudnienia. Według Sądu, wyżej wskazane fakty, nie dają żadnych podstaw ku temu, iżby uznać, że można je zakwalifikować, jako "utratę dochodu" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany przepis ustawy, jak to słusznie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, ustanawia zamknięty katalog sytuacji kwalifikowanych z woli ustawodawcy, jako równoznacznych z "utratą dochodu". W kontekście wyżej przywołanych ustaleń faktycznych, normatywnej treści tego przepisu oraz kontekstu jego obowiązywania, nie sposób uczynić zadość żądaniu skarżącego i uznać, że fakt odwołania go ze stanowiska, z zachowaniem trzymiesięcznego okresy wypowiedzenia i z prawem do wykorzystania należnego urlopu, po którym nastąpiło zawarcie z nim przez dotychczasowego pracodawcę umowy o pracę na czas nieokreślony, uzasadnia kwalifikowanie go, jako utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponad wszelką wątpliwość bowiem, skarżący nie utracił zatrudnienia, ani też pracy. Ciągłość jego zatrudnienia potwierdza wszak przecież zaświadczenie pracodawcy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Fakt, iż doszło w rezultacie wyżej wskazanych okoliczności do zmiany warunków pracy i płacy skarżącego nie może więc uzasadniać tezy o utracie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej równoznacznej z utratą dochodu. Poza sporem jest również, iż zmiana zaistniała w warunkach pracy i płacy skarżącego nie skutkowała uzyskaniem przez niego statusu osoby bezrobotnej. W przekonaniu Sądu, nie sposób więc wbrew wyraźnej i jednoznacznej wypowiedzi normatywnej ustawodawcy, bronić tezy, że zdarzeniem równorzędnym z prawnego punktu widzenia z "utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jest zdarzenie skutkujące samą zmianą warunków pracy i płacy. Ponad wszelką wątpliwość, skarżący M.K., w stosunku do którego doszło do takiej zmiany, nie utracił statusu osoby zatrudnionej, albowiem nie utracił zatrudnienia. W analizowanym zakresie, zasadnie więc należy podkreślić, iż na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, konkretnie określone skutki prawne, istotne z punktu widzenia ustalenia przesłanek uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia, a dotyczące kryterium dochodowego, ustawodawca odnosi do zdarzenia w postaci definitywnej utraty zatrudnienia lub pracy zarobkowej, nie zaś do zmiany warunków pracy i płacy. Wobec powyższego, zarzut M. K., iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co wyraziło się w wadliwej jego wykładni, pomijającej zdaniem skarżącego, wyżej przywołane zdarzenie odnoszące się do jego statusu pracowniczego, uznać należało za chybiony i niezasadny. W przekonaniu Sądu, organy administracji publicznej I i II instancji dokonały prawidłowej prawnej oceny zaistniałej sytuacji, zasadnie uznając, że brak jest podstaw kwalifikowania jej, jako "utratę dochodu" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 23 lit. c. Tym samym, zasadnie uznać należy, iż w prawidłowy sposób, czyniący zadość przepisom ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalono wysokość dochodu rodziny, wysokość miesięcznego dochodu rodziny, wysokość miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, a w konsekwencji i to, że przekracza ona kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, uprawniającego do przyznania świadczenia rodzinnego i dodatków do tego świadczenia. Według Sądu, niezależnie od wyżej przywołanej argumentacji podnieść należy kolejną nie mniej istotną okoliczność uzasadniającą stanowisko o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. O braku zasadności stanowiska skarżącego przekonuje bowiem i to, że przecież, gdy skonfrontować ze sobą datę wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego – 31 sierpnia 2005 r. – oraz datę zaistnienia zdarzenia skutkującego, zdaniem skarżącego, utratą zatrudnienia równoznaczną z utratą dochodu – 27 maja 2005 r. – z treścią przepisu art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 i pkt. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zdarzenie na które powoływał się M.K., musiało być uznane za pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla ustalania istnienia ustawowej przesłanki kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia rodzinnego. Orzekając w granicach sprawy, Sąd nie znalazł więc żadnych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniałyby uczynienie zadość żądaniu skarżącego i wyklinowanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.