IV SA/Wa 2161/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego S.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Sanitarny, przywołując treść art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie przekazania pisma p. S. S. z dnia 22 sierpnia 2005 r. do Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii w B. oraz orzekł o przekazaniu tego wniosku do ponownego rozpoznania Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. W uzasadnieniu postanowienia wskazano między innymi, iż organ I. instancji zakwalifikował pismo z dnia 22 sierpnia 2005 r. jako wniosek działając na zasadzie art. 222 K.p.a. Pismem tym p. S. S. wnioskował o dokonanie oceny, czy hodowla drobiu, prowadzona w B. przy ul. [...] [...], powoduje zagrożenie epidemiologiczne dla okolicznych mieszkańców. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać aby właściwym do rozpatrzenia wniosku był organ Inspekcji Weterynaryjnej, ponieważ wykonywanie zadań w zakresie sprawowania nadzoru sanitarnego i działalności zapobiegawczej oraz epidemiologicznej należy do zadań Inspekcji Sanitarnej a ptasie odchody i inne wydaliny mogą być m.in. źródłem odzwierzęcych chorób zakaźnych. Wskazano, iż do rozpatrzenia sprawy jest właściwym, w świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. Podniesiono także, iż sporządzenie dla potrzeb zainteresowanego, opinii dotyczącej potencjalnego zagrożenia epidemiologicznego wykracza poza statutowy zakres zadań Inspekcji Sanitarnej. Stąd z tego tytułu pobierane są opłaty na mocy art. 18a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148 ze zm.). Wskazano także, iż za rozpatrzenie wniosków oraz za czynności urzędowe dokonane na wniosek zainteresowanego pobierana jest opłata skarbowa na podstawie ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 86, poz. 960 ze zm.). W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego p. S. S. zarzucił naruszenie art. 1, 2 oraz 5 pkt 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżący wskazał, iż wykonywanie zadań w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom epidemiologicznym należy do ustawowych działań Inspekcji Sanitarnej i jest finansowane ze środków publicznych. Potrzeba podjęcia sygnalizowanych działań nie wynika z prywatnych potrzeb Skarżącego. Dlatego żądanie poniesienia przez niego wynikających stąd kosztów jest bezzasadne. Skarżący wskazał, iż hodowla drobiu, zlokalizowana w centrum B., stwarza realne zagrożenie epidemiologiczne wobec informacji o rozprzestrzenianiu się wirusa ptasiej grypy. Pomimo upływu czasu nie są podejmowane realne działania w celu przeciwdziałania zagrożeniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie zarzutu bezpodstawnego żądania uiszczenia opłat stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie nie nakłada na Skarżącego obowiązku poniesienia opłat – jedynie informuje o istniejącym stanie prawnym. Wskazano, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie kosztów jest, w świetle art. 264 K.p.a., organ kompetentny do załatwienia sprawy. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 24) Skarżący podniósł, iż jego wniosek, jako wynikający z poczucia zagrożenia, powinien być traktowany, jako skarga a nie podanie w indywidualnej sprawie. Zwrócił uwagę, iż opłaty za czynności Inspekcji Sanitarnej ponosi podmiot zobowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych (art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Podniósł, iż po wydaniu zaskarżonego postanowienia organy Inspekcji, powołując się na jego treść, proponują mu przeprowadzenie odpłatnych badań. Zwrócił uwagę, iż jest konieczne ustalenie, gdzie dopuszczalna jest hodowla drobiu, tak aby wyeliminować jej prowadzenie w centrum miasta, gdzie zagrożenie epidemiologiczne jest największe. Organy Inspekcji Sanitarnej powinny podjąć odnośne działania w tym zakresie. Skarżący wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W kolejnym piśmie (k.31) Skarżący dodatkowo podniósł, iż przepisy nie przyznają możliwości żądania sporządzenia oceny epidemiologicznej wyłącznie organizacjom społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd miał na względzie, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Sanitarny trafnie, w zaskarżonym postanowieniu dostrzegł, iż pismo Skarżącego z dnia 22 sierpnia 2005 r. uwzględniając treść art. 222 K.p.a. zostało zakwalifikowane przez organ I. instancji jako wniosek, w rozumieniu art. 241 K.p.a. Przedmiotem wniosku może być generalnie ulepszenie organizacji, usprawnienie pracy czy lepsze zaspokojenie potrzeb ludności. Do ustawowego zakresu zadań Inspekcji Sanitarnej należy m.in. dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych. Stąd przedmiotem wniosku w rozumieniu K.p.a. mogło być właśnie żądanie dokonania odnośnej analizy, z uwagi na dostrzegane zagrożenia. Taki stan faktyczny wystąpił w rozpoznawanej sprawie. O ile wniosek w ocenie organu, do którego wpłynął, został skierowany mylnie powinien być on przekazany właściwemu organowi (art. 243 K.p.a.). Kodeks nie przewiduje orzekania w tym przedmiocie w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. Działania w tym zakresie mogą być jedynie przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. (art. 246 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. który stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepisy prawa materialnego nie przyznają obywatelom generalnego roszczenia o podejmowanie przez organy administracji ich ustawowych działań ani nie określają zasady orzekania w przedmiocie tego rodzaju wniosków w drodze decyzji administracyjnych. Odnośnych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera także ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stąd wystąpienia obywateli w tym zakresie mogą być rozpatrywane wyłącznie, jako wnioski w rozumieniu art. 241 K.p.a. Przepisy K.p.a. w zakresie rozpatrywania wniosków zwierają autonomiczna regulację dotycząca przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków, co wyłącza możliwość zastosowania w tym zakresie art. 65 § 1 K.p.a. Przyjęte przez prawodawcę rozwiązanie jest logiczne. Sprawy rozpatrywania wniosków w trybie K.p.a nie podlegają generalnie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 §. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kognicji tej zatem nie podlegają także sprawy związane z przekazywaniem wniosków według właściwości, jako element procedury rozpatrywania wniosku. Możliwość stosowania w sprawie art. 65 § 1 K.p.a. oznaczałaby, w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddanie kognicji sądów administracyjnych badania legalności działań organów administracji w zakresie rozpoznawania wniosków w wyrywkowym zakresie (przekazywanie według właściwości). Rozwiązanie takie nie dałoby się uzasadnić racjonalnymi względami. W tej sytuacji w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 sierpnia 2005 r. błędnie przytoczono, jako podstawę prawną orzekania art. 65 § 1 K.p.a. Mylnie także nadano mu nazwę postanowienia oraz błędnie poinformowano Skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych (możliwość złożenia zażalenia). Wskazane wady formalne nie mogą mieć wpływu na ocenę, iż pismo to stanowi wyłącznie przekazanie wniosku w myśl art. 243 K.p.a. Jak wskazano wyżej, badanie legalności pisma w tym przedmiocie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, z uwagi na treść art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższej wadliwej formy orzeczenia w przedmiocie przekazania wniosku nie dostrzegł Główny Inspektor Sanitarny, rozpoznając zażalenie na pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji gdy zwykły środek zaskarżenia w sprawie tej faktycznie nie przysługiwał. Wobec tego rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten znajdzie w sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 126 K.p.a., zważywszy iż organ administracji, jako podstawę orzeczenia przywołał art. 65 § 1 K.p.a., który określa środki odwoławcze od postanowienia. Stwierdzenie wydania kontrolowanego orzeczenia bez podstawy prawnej prowadzi do stwierdzenia przez Sąd jego nieważności. Wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu jest konieczne z uwagi na wskazanie w jego treści, iż orzeczenie to ma charakter kończący postępowanie instancyjne - byłoby więc wiążące dla organów orzekających dalej w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz dalszych pism Skarżącego w sprawie nie można podzielić jego poglądu, iż pismo z dnia 22 sierpnia 2005 r. stanowiło skargę. Nie dotyczyło ono nieprawidłowości w działaniu organów administracji, w myśl art. 227 K.p.a., lecz stanowiło wniosek o podjęcie określonych ustawowych działań przez Inspekcję Sanitarną. Trafnie natomiast Skarżący zauważył, iż przepisy nie przyznają uprawnienia do składnia do organów administracji wniosków w interesie publicznym jedynie organizacjom społecznym. Ograniczenia takie dotyczą jedynie możliwości wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, gdy sprawa dotyczy innej osoby (szczególne uprawnienia w tym zakresie dla organizacji społecznych wynikają z treści art. 31 K.p.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż poza wyczerpaniem przesłanek prowadzących do stwierdzenia jego nieważności, jest ono obarczone szeregiem innych wad. Gdyby w sprawie mógł znaleźć faktycznie zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a., zaskarżone orzeczenie byłoby wydane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji. Bowiem organ odwoławczy, przywołując treść art. 138 §. 2 K.p.a., przekazał sprawę do powtórnego rozpatrzenia państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu. Jednocześnie wskazał, iż właściwym do załatwienia sprawy jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W tej sytuacji w sprawie powinienby znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ administracji powinien był w takim przypadku orzec reformatoryjnie, przekazując sprawę bezpośrednio właściwemu w sprawie organowi. Odnosząc się do kwestii ewentualnego odpłatnego sporządzenia oceny zagrożeń epidemiologicznych przez państwową jednostkę organizacyjną, jaką jest jednostka Inspekcji Sanitarnej, trzeba stwierdzić, iż kwestie z tym związane nie stanowią sprawy administracyjnej a więc nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy K.p.a., dotyczące właściwości organów. Opłatne świadczenie usług w przypadku wystąpienia z odnośnym zleceniem nie stanowi bowiem spawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie ani z treści wniosku z dnia 22 sierpnia 2005 roku ani z treści pisma, określonego mianem zażalenia, nie wynikało aby intencją Skarżącego było zlecenie usługi w zakresie sporządzenia opinii. Z jego wystąpień wynikało jednoznacznie, iż wnosi o podjęcie czynności, w ramach statutowej działalności Inspekcji Sanitarnej. W tym kontekście zamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu informacji odnoszących się do możliwości odpłatnego wykonywania usług w zakresie sporządzenia oceny, wraz z przywołaniem regulacji normatywnych określających zasady pobierania opłat w takich przypadkach (ustawa o finansach publicznych), nie było uzasadnione okolicznościami faktycznym i mogło świadczyć o chęci zaoferowania, pod pretekstem załatwienia sprawy urzędowej, usług świadczonych na zasadach odpłatności przez państwową jednostkę organizacyjną. Działanie takie narusza art. 8 K.p.a., który wymaga prowadzenia postępowania w ten sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Oferowanie odpłatnych usług przez państwową jednostkę organizacyjną, obywatelowi sygnalizującemu (w związku z występującym, w jego ocenie, zagrożeniem epidemiologicznym) konieczność podjęcia przez nią ustawowych czynności organu administracji publicznej, z pewnością nie może przysłużyć się temu celowi, co pośrednio potwierdza treść skargi. Błędnie w zaskarżonym postanowieniu przywołano także przepisy dotyczące opłaty skarbowej w związku z wystąpieniem Skarżącego. Wobec faktu, iż pismo z 22 sierpnia 2005 r. stanowiło wniosek w rozumieniu K.p.a., nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące obowiązku ponoszenia opłat skarbowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o opłacie skarbowej). Oczywiście nietrafne jest powołanie, w odpowiedzi na skargę, treści art. 264 K.p.a. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż regulacje Kodeksu dotyczące obowiązku uiszczenia kosztów postępowania dotyczą generalnie wyłącznie spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Ze wskazanych wcześniej powodów (brak podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji) oraz mając na uwadze treść art. 225 § 1 K.p.a. przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Sanitarny rozpatrzy pismo Skarżącego, określone mianem zażalenia, jako skargę w myśl art. 246 § 1 K.p.a. uwzględniając treść art. 238 § 1 K.p.a.