II SA/Gl 652/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K., M. K. i . K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2004 r. K. K., M. K., M. J. i G. J., wydaną z upoważnienia Starosty B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono im pozwolenia na budowę obejmującą remont elewacji, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne oraz dobudowę ogrodu zimowego na działce pgr nr [...] w S. przy ul. [...]. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli decyzję "Burmistrza Gminy S." z dnia [...] r. nr [...] oraz projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami. W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele działki sąsiedniej M. K., M. K. i B. K. sprzeciwili się objętemu nią zamierzeniu inwestycyjnemu, na które, jak stwierdzili, nigdy "w formie oświadczenia jako strona" nie wyrazili zgody. Zarzucili, iż nie powiadomiono ich o toczącym się postępowaniu i nie zostali zapoznani z projektem budowlanym, budynek jest usytuowany zbyt blisko od granicy ich działki. Podane odległości budynku od granicy są niezgodne ze stanem faktycznym. Z uwagi na takie usytuowanie tego budynku śnieg z jego przedłużonego dachu będzie spadał na ich działkę. Podali nadto, iż nie wyrażają zgody na usytuowanie okien od strony wschodniej – w podnoszonej kondygnacji. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że zapewniony został udział stron zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego. Dalej podał, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. Zgodnie z wytycznymi tej decyzji został też opracowany zatwierdzony projekt budowlany. Wchodzący w jego skład projekt zagospodarowania, objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki nr pgr [...] został opracowany zgodnie z treścią art. 34 Prawa budowlanego na kopii aktualnej mapy przyjętej w dniu [...] 2004 r. do zasobów geodezyjnych [...] Starostwa Powiatowego w B.. Zgodnie z tym projektem nowoprojektowane części budynku zlokalizowane są od 4,0 do 5,70 m od granic działki. Budynek nie podlega rozbudowie w kierunku wschodnim, tj. w kierunku działki odwołujących się. Nie naruszono zatem warunków wynikających z § 13 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). W następstwie wykonania projektowanych robót budowlanych nie zwiększy się wysokość budynku inwestorów wynosząca obecnie 9,97 m. Dlatego też nie znajduje zdaniem organu odwoławczego "potwierdzenia w aktach sprawy" sprzeciw co do zabudowania oknami "podnoszonej kondygnacji od strony wschodniej". Zwrócono też uwagę, że merytorycznie odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi jego autor i ewentualnie strony mogą dochodzić z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Stwierdził też Wojewoda [...], iż obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od wyrażenia zgody przez właścicieli sąsiednich działek. W konkluzji stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do sądu M. K., M. K. i B. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji względnie o ich uchylenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, iż decyzje te zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 10, art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, sprzeczność poczynionych ustaleń ze stanem faktycznym oraz pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucili także wydanie tych decyzji z mającym wpływ na ich treść naruszeniem prawa materialnego, tj. treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podnieśli, że organy orzekające oparły się na projekcie budowlanym, nie spełniającym przewidzianych prawem wymagań, w którym istnieje sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania terenu a projektem architektoniczno-budowlanym. W konsekwencji doszło ich zdaniem do naruszenia uprawnień osób trzecich. Zdaniem skarżących obowiązki spoczywające na projektancie nie zwalniają organów orzekających z obowiązków wynikających z art. 35 Prawa budowlanego, którym to obowiązkom nie uczyniły one zadość. Podnieśli nadto, iż nie została im doręczona decyzja o ustaleniu dla spornej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że "otwartą kwestią" pozostaje odprowadzenie wód z terenu nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że sposób odprowadzenia wód opadowych wynika z części opisowej projektu budowlanego, zatwierdzony projekt budowlany jest spójny oraz odpowiada wymaganiom obowiązujących przepisów, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami kpa, a skarżący mieli zapewniony czynny udział na etapie postępowania odwoławczego. Na rozprawie sądowej w dniu 20 lutego 2006 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od strony ich działki nie były przewidywane żadne prace budowlane. Zdaniem skarżących rozbudowa budynku utrudni zabudowę ich działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na akceptację to decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały istotnie wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawy p.p.s.a.). Wobec tych uchybień nie można też odeprzeć skutecznie zarzutu wydania tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (według brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji) przed wydaniem pozwolenia na budowę organ powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z decyzji organów obu instancji nie wynika czy w chwili ich wydania nie obowiązywał dla działki objętej inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co już samo przez się nie pozwala na ocenę czy nie zostały naruszone w sprawie przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy w swojej decyzji powołuje się zarówno na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego twierdząc m.in., że inwestycja nie narusza treści planu dla jednostki oznaczonej symbolem "[...]", jak i na wydaną dla spornej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji powołał się jedynie na decyzję Burmistrza Gminy S. "z dnia [...] r. nr [...]" bez podania jej przedmiotu, mając chyba jednak na uwadze decyzję Burmistrza Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o tym samym numerze i z tej samej daty. Najprawdopodobniej w chwili orzekania przez organy obu instancji dla działki objętej inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Gdyby taki plan obowiązywał to wówczas ten plan a nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłby podstawę wydania pozwolenia na budowę. Nad obowiązkiem wyjaśnienia chociażby zasygnalizowania tej kwestii organy obu instancji przeszły do porządku. Zakładając, że taki plan nie obowiązywał to organy były związane wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powinny zatem sprawdzić czy objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne jest z tą decyzją zgodne (w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego). Również temu obowiązkowi nie uczyniły zdaniem Sądu zadość. W tym względzie decyzja organu I instancji nie zawiera jakichkolwiek ustaleń, zaś w zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, iż projekt budowlany został opracowany zgodnie z wytycznymi tej decyzji. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że projekt ten spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz iż projekt zagospodarowania działki jest "zgodny" z wymaganiami tej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1 b tego Prawa). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego kwestia tej zgodności i spełnienia wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budzi natomiast zdaniem Sądu w niektórych kwestiach zasadnicze wątpliwości. Chodzi mianowicie o kwestię dopuszczalności częściowej przebudowy dachu budynku i związaną z tym ilość kondygnacji nadziemnych. W wyliczeniu robót budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przebudowa dachu nie została wymieniona. Prace te (przy przebudowie dachu) mogą zaś rzutować nie tylko na ustalenie ilości kondygnacji nadziemnych ale i na ocenę przesłanek ochrony uzasadnionych interesów skarżących jako współwłaścicieli działki sąsiedniej (w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Nie zostało też wyjaśnione czy przebudowa ta nie narusza obowiązujących warunków technicznych, a to w sytuacji, gdy jak się wydaje, w przebudowanym dachu ma być usytuowane od strony działki skarżących okno. Nie zostało wyjaśnione w jakiej odległości od granicy tej działki ma być ono usytuowane (w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych). Nadto należy mieć na uwadze, że do zmiany konstrukcji dachu ma dojść nie tylko na tej części budynku która jest położona dalej niż 3 m od granicy działki skarżących ale, iż zmiana ta może wpływać ewentualnie na nasłonecznienie działki skarżących, która to okoliczność może mieć znaczenie na sposób korzystania z tej działki w przypadku gdyby doszło do jej zabudowania. Jakkolwiek, wbrew twierdzeniom skarżących, z projektu budowlanego nie wynika aby miało dojść do zwiększenia wysokości budynku inwestorów, to taką zmianę może spowodować zmiana konstrukcji oraz wysokości poszczególnych połaci dachowych. Sprawa wymagała zatem bliższego wyjaśnienia i przeanalizowania przede wszystkim pod kątem treści § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nawet gdyby przyjąć, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmowały również przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce [...] to wyjaśnienia wymagała kwestia, czy projektowana przebudowa tego dachu nie spowoduje zwiększenia ilości kondygnacji nadziemnych budynku, ponad dopuszczalne zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu 2,5 kondygnacji. Również nad tą kwestią organy obu instancji przeszły do porządku. Należało zaś odpowiedzieć wówczas na pytanie czy projektowana zmiana konstrukcji dachu nie wskazuje, iż poddasze budynku ma być wykorzystywane na pobyt ludzi (w zw. z § 3 pkt 16 i 17 warunków technicznych). Należy też zwrócić uwagę, że na projekcie zagospodarowania terenu wchodzącym w skład zatwierdzonego projektu budowlanego i stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji (znajdującym się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych) nie zaznaczono odległości objętego przebudową i rozbudową budynku od granicy działki skarżących, co narusza nie tylko treść art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ale uniemożliwia również poczynienie właściwych ustaleń co do zachowania warunków o jakich mowa w § 12 ust. 1 i ust. 5 warunków technicznych. Z tego też względu nie można odeprzeć zarzutu skarżących, iż prace budowlane mają być przeprowadzone z naruszeniem tych przepisów. Z faktu, że projekt ten został sporządzony na aktualnej, przyjętej do zasobów geodezyjnych mapie, co akcentuje organ odwoławczy, nie wynika jeszcze, że został on sporządzony zgodnie z Prawem budowlanym jak i z przepisami wykonawczymi do tego aktu prawnego. Okoliczność ta ma tym bardziej istotne znaczenie, że skarżący kwestionowali wynikające z tego projektu odległości poszczególnych elementów budynku przed jego przebudową jak i po wykonaniu robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W tym zatem zakresie projekt zagospodarowania terenu wymaga bezwzględnie uzupełnienia, przy rozważeniu zarzutu skarżących. W tym względzie należy też stwierdzić, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy orzekające nie są uprawnione do rozstrzygania sporów co do prawnego przebiegu granicy między działkami stron. Opierają się one na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania terenu. Spór co do przebiegu granic strony powinny rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu gdzie może być też wydane orzeczenie o zabezpieczeniu ich roszczeń. Tylko wówczas sytuacja taka mogłaby mieć wpływ na tok postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący takiego orzeczenia (co do zabezpieczenia roszczenia) jednak nie przedłożyli. Jakkolwiek w świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie można podważyć zarzutu skarżących naruszenia przez organ I instancji treści art. 61 § 4 kpa, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że doszło w ten sposób do naruszenia treści art. 10 kpa oraz iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a., a to w sytuacji gdy z odwołania wynika, że znali oni treść projektu budowlanego, a na etapie postępowania odwoławczego nie złożyli wniosków dowodowych, które mogliby zgłosić ewentualnie w postępowaniu przed organem I instancji. W związku z zarzutem skarżących naruszenia treści § 12 ust. 3 i 5 warunków technicznych w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7.04. 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) należy stwierdzić, że zgodnie z przepisami tego ostatniego rozporządzenia istotne znaczenie ma nie tylko data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ale również okoliczność w oparciu o jakie przepisy warunków technicznych (przed czy po nowelizacji) został opracowany projekt budowlany. Nadto bliższe ustosunkowanie się do tego zarzutu jak i innych zarzutów skarżących nie jest możliwe, wobec sformułowania ich w bardzo ogólny sposób. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy orzekające nie były też uprawnione podważać prawidłowości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do czego zmierza, jak się wydaje, zarzut skarżących, iż decyzja w przedmiocie ustalenia tych warunków nie została im doręczona. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Należy też ustalić czy nie doszło do wykonania objętych postępowaniem robót budowlanych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a w przedmiocie kosztów postępowania, stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 200 tej ustawy.