II GSK 178/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Jan Grabowski (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Ś." C. w C. Spółki z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1764/05 w sprawie ze skargi "Ś." C. w C. Spółki z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od "Ś." C. w C. Spółki z o.o. na rzecz Ministra Gospodarki 5.400 zł (pięć tysięcy czterysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1764/05 oddalił skargę "Ś." C. w C. Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 czerwca 2005 r. Nr [...]. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 21 lutego 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 197 ze zm.), powoływanej jako ustawa o rezerwach państwowych, wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 491.284,64 zł, odpowiadającą 200 % wartości niedoboru 39.877 kg półtusz wieprzowych, stanowiących rezerwy państwowe gospodarcze w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, przechowywanych w magazynie Spółki. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i prawne Ministra Gospodarki i Pracy, który stwierdził, że na podstawie umowy z dnia 17 grudnia 2001 r. nr [...] r. zawartej z Agencją Rynku Rolnego w Warszawie (poprzednika prawnego Agencji Rezerw Materiałowych), Spółka z o.o. "Ś." w C. zobowiązana była do przyjmowania, magazynowania i wydawania półtusz wieprzowych oraz ćwierćtusz wołowych, zakupionych przez Agencję w ramach gromadzenia rezerw państwowych oraz do prowadzenia szczegółowych rozliczeń z tym związanych. Decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 21 lutego 2005 r. została wydana w związku ze stwierdzonym w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Agencję Rezerw Materiałowych w dniach od 16 - 19 listopada 2004 r. w Chłodni Ś. niedoborem przechowywanych półtusz wieprzowych w ilości 39.877 kg. Zdaniem orzekającego w sprawie Ministra, procedura ustalania rzeczywistych ubytków została ustalona przez strony w umowie. Ryzyko popełnienia błędnych wyliczeń obciążało wyłącznie Chłodnię Ś., a zatem brak było podstaw do przyjęcia jakichkolwiek innych wielkości ubytków niż ubytki rzeczywiste. Zapewniono stronie czynny udziału w postępowaniu. Przedstawiona przez stronę opinia Centralnego Laboratorium Chłodnictwa w Ł. - "Ekspertyza dotycząca analizy ubytków naturalnych, powstałych podczas zamrażania i przechowywania półtusz wieprzowych w chłodni w C. w łatach 1997-2003" nie wniosła nowych istotnych elementów do sprawy. Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA w Warszawie stwierdził, że Spółka nie kwestionowała faktu powstania niedoboru, lecz twierdziła, że niedobór był wynikiem nieprawidłowych rozliczeń, powstałych bez uwzględnienia ubytków naturalnych, a zatem był pozorny, gdyż występował tylko w zapisach ewidencyjnych, natomiast w rzeczywistości cały towar został Agencji wydany. Zdaniem WSA, z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych wynika, iż warunkiem koniecznym nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 200% wartości niedoboru lub straty jest sam fakt stwierdzenia niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Kara pieniężna jest zatem wymierzana za skutek w postaci powstania niedoboru. Oznacza to, że przedsiębiorcę obciąża ryzyko związane z wykonywaniem zadań i obowiązków w zakresie magazynowania rezerw państwowych oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego tych rezerw. WSA w Warszawie mając na uwadze treść analizowanych przepisów ustawy o rezerwach państwowych oraz postanowień zawartej pomiędzy Chłodnią Ś., a Agencją umowy doszedł do przekonania, że przyczyny powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw pozostają bez wpływu na nałożenie kary pieniężnej. Sąd uznał, że realizacja celu ustawy jakim jest bezpieczeństwo państwa sprawia, iż zasadniczym obowiązkiem przedsiębiorcy było ścisłe przestrzeganie postanowień umowy, w tym dotyczących inwentaryzacji i rozliczania ubytków. Odnosząc się do zarzutów Spółki nie wyjaśnienia sprawy zgodnie z wymaganiami przepisów k.p.a. WSA stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą opinia z Centralnego Laboratorium Chłodnictwa nie mogła zmienić zapadłego rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem wskazał organ, że zasada rozliczania ubytków naturalnych przyjęta w umowie nie pozwala na możliwość statystycznego szacowania ich wartości. WSA podzielił stanowisko organu, iż ratio legis przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, zgodnie z którym kary pieniężnej nie można nałożyć jeżeli od naruszenia wymagań ustawy upłynął 1 rok, musi uwzględniać wykładnię celowościową, a zatem nie może być interpretowany literalnie. Zdaniem WSA, w przeciwnym wypadku nałożenie kary byłoby w praktyce niemożliwe bądź nader utrudnione, ze względu na specyfikę tego rodzaju naruszenia, które podlega ujawnieniu w trakcie czynności kontrolnych. W skardze kasacyjnej "Ś." zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 czerwca 2005 r. oraz z dnia 21 lutego 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Spółka zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy rezerwach państwowych poprzez błędne jego zastosowanie, art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a także art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, błędną jego ocenę, nieuwzględnienie dowodów wnioskowanych przez stronę, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że WSA nie uwzględnił przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych, co do upływu czasu, po którym nie można wymierzyć kary administracyjnej, powołując się na kryteria słuszności. Zdaniem skarżącej, stanowisko WSA jest błędne, gdyż ustawodawca nowelą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie Ustawy o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. Nr 143 z 2 sierpnia 2005 r., poz. 1201) zmienił treść art. 24 ust. 2 wskazując, że bieg jednorocznego terminu, po upływie którego nie nakłada się kar pieniężnych rozpoczyna się gdy nastąpi "stwierdzenie naruszeń ustawy". Przepis obowiązujący na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie brzmiał zaś: "kary pieniężnej nie można nałożyć jeżeli od naruszenia wymagań ustawy... upłynął jeden rok". W sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 obowiązujący w dniu wydania decyzji. Skarżąca podniosła, że WSA nie wziął pod uwagę dowodu w postaci opinii Centralnego Laboratorium Chłodnictwa, która ma znaczenie dla ustalenia, kiedy powstały ewentualne ubytki naturalne w ćwierćtuszach wołowych i półtuszach wieprzowych oraz czy ich powstanie miało wpływ na niedobór, czy też skutkowało tym, że takiego niedoboru nie było w ogóle. Ustalenie to ma zaś znaczenie z uwagi na rozpoczęcie biegu rocznego terminu, po którym nie można nałożyć kar pieniężnych. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek innych dowodów, które dałyby podstawę do ustalenia, kiedy ewentualny niedobór powstał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty przedstawione przez skarżącego są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Minister Gospodarki i Pracy wymierzył skarżącej Spółce - "Ś." C. w C. karę pieniężną, odpowiadającą 200 % wartości niedoboru półtusz wieprzowych, stanowiących rezerwy państwowe gospodarcze w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, przechowywanych w magazynie Spółki. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że bezsporny na gruncie rozpoznawanej sprawy jest fakt powstania niedoboru półtusz wieprzowych, ujawnionego w toku kontroli przeprowadzonej przez Agencję Rezerw Materiałowych w Chłodni Ś. w dniach od 16 do 19 listopada 2004 r. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej, WSA naruszył przepisy art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wnioskowanego przez stronę dowodu w postaci opinii Centralnego Laboratorium Chłodnictwa, mającej znaczenie dla ustalenia, kiedy powstały sporne ubytki. Ustalenie powyższego miało, w ocenie Spółki, znaczenie z uwagi na rozpoczęcie biegu rocznego terminu, po którym nie można nałożyć kar pieniężnych. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny dokonuje analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji i kontroluje decyzję wydaną na podstawie zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc te rozważanie ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut nie wzięcia pod uwagę dowodu z opinii Centralnego Laboratorium Chłodnictwa. Została ona bowiem oceniona przez Ministra Gospodarki i Pracy, jako nie wnosząca nowych, istotnych dla sprawy okoliczności. WSA w Warszawie podzielił to stanowisko i stwierdził, że opinia ta w żaden sposób nie mogła zmienić zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż zasada rozliczania ubytków naturalnych przyjęta w umowie nie pozwalała na statystyczne szacowanie ich wartości. Czyni to zatem bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. WSA trafnie więc ocenił rozstrzygnięcia zapadłe w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez WSA przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych, co do upływu czasu, po którym nie można wymierzyć kary administracyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, kary pieniężnej nie można nałożyć jeżeli od naruszenia wymagań ustawy, o których mowa w art. 22 ust. 1, art. 23 ust.1 i art. 23 a ust. 1-3, upłynął 1 rok. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, który powołał się na wykładnię celowościową tego przepisu. Trafnie przy tym Sąd I instancji stwierdził, że ratio legis omawianego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, musi uwzględniać wykładnię celowościową, gdyż w przeciwnym wypadku nałożenie kary byłoby w praktyce niemożliwe bądź nader utrudnione, ze względu na specyfikę tego rodzaju naruszenia, które podlega ujawnieniu w trakcie czynności kontrolnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych za naruszenia wymagań ustawy, polegające na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw organ, o którym mowa w art. 4 w drodze decyzji administracyjnej wymierza karę pieniężna w wysokości 200 % wartości niedoboru lub straty. Z przepisu tego, co również trafnie zauważył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej jest skutkiem stwierdzenia niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, bez względu na przyczynę tego niedoboru. Kara pieniężna jest bowiem wymierzana za skutek w postaci powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. To przedsiębiorca zatem ponosi ryzyko związane z wykonywaniem zadań i obowiązków w zakresie magazynowania rezerw państwowych oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego tych rezerw. Zasadnie WSA w Warszawie powołał przy tym treść ust. 2 cytowanego przepisu, zgodnie z którym realizacja zadań i obowiązków, o których mowa w ust. 1, jest odpłatna na warunkach określonych w umowach cywilnoprawnych, zawartych między przedsiębiorcami, a uprawnionymi organami, oraz że taka interpretacja tego przepisu pozostaje w zgodzie z przepisem art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że wymierzenie skarżącej Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o rezerwach państwowych. Mając na uwadze obowiązek przedsiębiorcy - Chłodni Ś. ścisłego przestrzegania postanowień umowy zawartej z Agencją Rynku Rolnego w Warszawie i cel ustawy, jakim jest bezpieczeństwo państwa, NSA podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przyczyny powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw pozostają bez wpływu na nałożenie kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2006 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).