I SA/Wa 1312/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na obwodnicę w ciągu drogi krajowej i odszkodowania oddala skargę. Sygn. ISA/Wa 1312/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] i ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżonej decyzji, ustosunkowując się do zarzutów wskazanych przez R. W. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki nr [...] rozpoczęło się w 1998 r. wobec bezskutecznych rokowań Wojewody [...] w przedmiocie nabycia przedmiotowej działki, objętej zrealizowaną inwestycją polegającą na wybudowaniu drogi dojazdowej do przejścia granicznego [...] – [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż R. W. nie otrzymał pisma z dnia 15 grudnia 2003 r. wyznaczającego termin do umownego zbycia prawa własności przedmiotowej działki. Ponadto wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, natomiast wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy. Operat taki, zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych. Podstawę prawną operatu szacunkowego sporządzonego do niniejszej sprawy stanowiło m. in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), które straciło moc wraz z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a więc nastąpiła wskazana wyżej zmiana uwarunkowań prawnych. Pomimo tego w aktach brak jest aktualizacji operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego zarzut R. W. niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny, skoro w toku postępowania organ wojewódzki doręczał stronom żądane przez nie dokumenty, a strony wypowiadały się co do ich istoty i zgłaszały wnioski dowodowe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii ważności planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej organ wskazał, iż przedmiotem postępowania było wywłaszczenie nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, na której wybudowana została droga krajowa, natomiast celem publicznym jest utrzymanie istniejącej już drogi. W związku z powyższym, brak aktualnego planu zagospodarowania miejscowego nie stanowi negatywnej przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, wobec pozostawania w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego na dzień wydania tej decyzji. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę wniósł R. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi, że nie ustosunkował się do wszystkich jego zarzutów, a między innymi, iż decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wygasła 3 lata po jej wydaniu. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym ( art.136kpa), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co wynika z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99. "przepis art. 138 § 2 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 kpa.". Stosując przepis art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Minister Infrastruktury nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 §2 kpa uprawnienia, ponieważ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie dodatkowe czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Zaś wskazanie te wykluczają możliwość przeprowadzenia tych czynności przez organ odwoławczy, bowiem sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego od początku, co naruszyłoby fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art.16 kpa). Zgodnie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr80 poz. 721) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg, w drodze umowy. Od zasady wyrażonej w powyższym przepisie wyjątek stanowi art. 15 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy po po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości nie dojdzie do zbycia nieruchomości pod pas drogowy w drodze umowy cywilnoprawnej. Poza sporem pozostaje fakt, że R. W. nie otrzymał pisma Wojewody z dnia 15 grudnia 2003 r., w którym wyznaczono termin do zawarcia umowy zbycia prawa własności przedmiotowej działki. Zatem przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie zostały spełnione. Dopiero doręczenie pisma wzywającego do zawarcia umowy cywilnoprawnej w określonym terminie oraz bezskuteczny upływ tego terminu stanowią przesłanki do wszczęcia tego postępowania. Organ z uchybieniem art. 13 i 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, dokonał wywłaszczenia działki stanowiącej własność skarżącego, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określonych w art.6, 7, 8, 9 oraz 77 kpa. Nie bez znaczenia, z punktu widzenia skarżącego, co trafnie podniósł organ odwoławczy, jest kwestia aktualizacji operatu szacunkowego zwłaszcza, że zmieniła się podstawa prawna regulująca jego sporządzenie. W dacie wydania decyzji przez wojewodę kwestię związane ze sporządzaniem operatów szacunkowych regulowało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. 04 Nr 207 poz. 2109), zaś operat na podstawie, którego obliczono odszkodowanie sporządzono pod rządami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. i nie był on aktualizowany stosownie do wymogów jakie stawia art. 156 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. 2000 Nr.46 poz.543). Wskazane powyżej nieprawidłowości wskazują na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania mającego na celu pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności działki, znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], co jest uzasadnione ważnym interesem społecznym. Natomiast o sposobie nabycia prawa własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa zadecyduje wynik przeprowadzonego przed organami administracji państwowej ponownego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuprawnione. Decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] września 1994r. nie utraciła ważności wobec braku przesłanek przewidzianych w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. ( DZ.U. 89 Nr 17 poz. 99) Przepis ten stanowił " decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił, albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę". Należy stwierdzić, że inwestor wystąpił w czasie przewidzianym powyższym przepisem o pozwolenie na budowę do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] marca 1997r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności co oznacza, że podlegała ona wykonaniu mimo braku waloru ostateczności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ .U. Nr 153 poz.1270)