II OSK 1005/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 486/04 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1005/ 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną przez B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], którą to decyzją na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie sposobu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w T. M. w gminie T.. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z interwencją S. J., właścicielki działki nr [...] w T. M. i inwestora robót budowlanych prowadzonych na tej działce, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych. Celem wszczętego postępowania stało się wyjaśnienie zastrzeżeń inwestora co do robót wykonywanych przez kierownika budowy W. K. oraz zatrzymania przez niego dziennika budowy i odmowie jego zwrotu. Organ ustalił, że roboty na kontrolowanej działce wykonywane są na podstawie ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku gospodarczo-garażowego, przyłącza wodociągowego i elektrycznego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki. Pismem z dnia [...] maja 2003 r. B. J., właścicielka sąsiedniej działki w toku prowadzonego postępowania zażądała m.in. wstrzymania budowy garażu na działce nr [...], uzasadniając to tym, iż przedmiotowy garaż ma być wybudowany w granicy, na co ona nie wyraża zgody. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w obecności wszystkich stron postępowania przeprowadził w dniu [...] grudnia 2003 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że na terenie działki nr [...] jest wykonywany poziom zerowy budynku garażowego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji Starosty T. nr [...] numerem [...]. Do dnia oględzin wykonano ławy i mury fundamentowe oraz płytę posadzkową betonową. W wyniku dokonanych pomiarów ustalono ostatecznie, że odległość krawędzi wykonywanej części garażu od ogrodzenia działki sąsiedniej, stanowiącego jednocześnie granicę działek nr [...] i [...] wynosi 3,05 m. Dokonane pomiary pozwoliły stwierdzić organowi pierwszej instancji, że usytuowanie obiektu oraz jego odległość od granicy z działką nr [...] są zgodne z przewidzianymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...]. Wobec dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie sposobu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w T. M. w gminie T.. Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił zgodność wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, zarówno pierwotnym projektem budowlanym budynku gospodarczego z garażem stanowiącym załącznik do decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...], jak i projektem budowlanym zamiennym będącym załącznikiem do decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...]. Stanowi to przesłankę do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 105 kpa Skargę na powyższą decyzję wniosła B. J., zarzucając między innymi zaniechanie zbadania czy istotnie usytuowanie garażu powoduje zmianę stosunków wodnych, w tym czy skutkuje zalewaniem garażu skarżącej, ustalenie czy projekt budowlany został zaopatrzony w przewidziane prawem uzgodnienia i sprawdzenia, w tym czy zostały poczynione uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, uzyskania i zbadania pełnej dokumentacji budowlanej w celu ustalenia czy istotnie garaż został usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie w zakresie budowy garażu, na działce nr [...] w T. M., toczące się przed organami nadzoru budowlanego, podlega umorzeniu wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 kpa). Sąd stwierdził, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Dotyczyło ono "sposobu wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] w T. M. gmina T.". Dokonując analizy i sprawdzenia procesu inwestycyjnego, na skutek interwencji inwestorki, organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, że inwestycja prowadzona jest w zgodzie z prawem. Sąd wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany między innymi także spornego garażu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że nie sposób zarzucić inwestycji, prowadzonej na podstawie takiej decyzji, cech braku legalności. Nie stwierdzono także, aby inwestycja była prowadzona w stopniu odbiegającym od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i aby organy nadzoru budowlanego miały ingerować w inwestycję w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, skoro organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]" i nie stwierdził nieprawidłowości wymagających działań decyzyjnych z jego strony, był uprawniony do umorzenia postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedstawione w skardze zarzuty wynikają z nieporozumienia, bowiem ani organy, ani Sąd w tym postępowaniu nie są władne oceniać decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Sąd stwierdził, iż organ dwukrotnie przeprowadził wizję lokalną, przy czym po raz pierwszy wizja ta odbyła się w obecności kierownika budowy, natomiast druga wizja lokalna miała miejsce [...] grudnia 2003 r. i na tej wizji, w obecności pełnomocnika skarżącej dokonano oględzin posadowionych na działce obiektów budowlanych, w tym w szczególności budynku garażowego i po dwukrotnym pomiarze odległości ustalono, iż fundamenty garażu znajdują się w odległości 3,05 m. od krawędzi ogrodzenia. Zdaniem Sądu akta administracyjne wskazują, iż organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy korzystał z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Dołączony do niej projekt zagospodarowania działki wskazuje na prawidłowe usytuowanie na działce budynku garażowego. W aktach tych znajduje się także decyzja Starosty T. z dnia [...] (nr [...]) udzielająca inwestorce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, w której napisano, że budynek został zrealizowany zgodnie z warunkami decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Pełnomocnik skarżącej został zapoznany z aktami sprawy przed zakończeniem postępowania przez organ pierwszej instancji, co potwierdził swoim oświadczeniem, a także ustosunkował się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie sposobu wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie sposób dopatrzyć się, aby organy nadzoru budowlanego naruszyły w kontrolowanym postępowaniu interes skarżącej. Skoro bezpodstawne okazały się zarzuty skarżącej, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. J., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych w zakresie przewidzianym tymi przepisami co spowodowało nie uwzględnienie tego, że organy administracji w zaskarżonych decyzjach naruszyły następujące przepisy prawa, a. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez to, że w uzasadnieniu decyzji poprzestano na stwierdzeniu, iż garaż był budowany zgodnie z projektem budowlanym oraz decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę bez wskazania dowodów na poparcie tego stanowiska i wyjaśnienia dlaczego dowody te świadczą o tej prawidłowości, b. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego zbadania dowodów niezbędnych do ustalenia czy budowa garażu była zgodna projektem budowlanym oraz uzgodnieniem z organem ochrony środowiska, czy budowa garażu naruszyła stosunki wodne oraz czy spowodowała zagrożenie dla środowiska oraz niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a także czy został w wyniku budowy naruszony uzasadniony interes skarżącej, c. art. 5, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016) poprzez uznanie, że budowa nie narusza przepisów prawa pomimo tego, iż zmieniła ona stosunki wodne i spowodowała zalewanie garażu skarżącej, d. § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie tego, że budowa była prowadzona z naruszeniem tych przepisów, e. art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej i uniemożliwienia jej uczestnictwa w wizji lokalnej odbytej w dniu [...].10.2002 r. pomimo , że protokół z tych oględzin stanowił dowód w sprawie; 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez: a. zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz treści wywodów i zarzutów skarżącej skutkujące tym, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy wychodząc z błędnego przekonania, że zarzuty skarżącej sprowadzały się do wadliwości decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę podczas gdy skarżąca zarzucała, iż organy administracji nie zbadały czy budowa była zgodna z dokumentacją budowlaną, że budowa spowodowała zmianę stosunków wodnych i w konsekwencji zalewanie jej garażu oraz że w trakcie budowy naruszono przepisy techniczno-budowlane, b. oparcie rozstrzygnięcia na decyzji Starosty T. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego nie dotyczy niniejsze postępowanie, c. nieuwzględnienie tego, że organy administracji nie sprawdziły tego, czy i w jakim stopniu usytuowanie garażu powoduje zmianę stosunków wodnych i zalewanie garażu skarżącej, nie wprowadziły do materiału dowodowego i nie zbadały pełnej dokumentacji budowlanej dotyczącej garażu, nie zbadały czy inwestor wypełnił obowiązki zawarte w art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, d. uznanie, że do ustalenia czy budowa garażu spowodowała zmianę stosunków wodnych wystarczy dokonanie oględzin, e. błędne uznanie, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania wszczętego z urzędu podczas gdy dotyczy ona postępowania wszczętego na wniosek skarżącej; 3) naruszenie art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowane przez ich błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, że decyzje przewidziane w art. 51 są podejmowane w ramach uznania administracyjnego pomimo, iż z obu powołanych przepisów, integralnie ze sobą powiązanych wynika, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania stosownych decyzji przewidzianych w tych przepisach w razie zaistnienia określonych w nich przesłanek, co skutkowało niezbadaniem przez Sąd czy te przesłanki zaistniały; 4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, a to przyjęcie, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż może być ona wydana jedynie wówczas, gdy została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, 5) naruszenie art. 7 , art. 75 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie , że organ II instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia od nowa analizy materiału dowodowego oraz jego uzupełnienia, 6) naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przepisanych. W motywach powyższej kasacji B. J. wywiodła, że organy administracji w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji poprzestały na stwierdzeniu, że garaż był budowany zgodnie z projektem budowlanym oraz decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nie uzasadniając tego twierdzenia. Zdaniem skarżącej Sąd nie przeprowadził własnej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy opierając się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez organy administracji. W szczególności z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd zbadał dokumentację budowlaną i ocenił zgodność usytuowania garażu z tą dokumentacją, w tym z projektem zagospodarowania działki oraz ze stanowiącymi integralną część dokumentacji budowlanej przewidzianymi prawem budowlanym uzgodnieniami, w tym z odpowiednim organem ochrony środowiska. W ocenie skarżącej decyzja mająca oparcie w art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego. Podobnie nie ma charakteru uznaniowego decyzja o umorzeniu postępowania. Nadto skarżąca zarzuciła, iż Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, że organy w zaskarżonych decyzjach nie zbadały czy budowa została zrealizowana zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zbadały czy budowa garażu zakłóciła stosunki wodne i spowodowała zalewanie jej garażu, przy czy jak wskazano w kasacji zarzut ten nie ma nic wspólnego z kwestionowaniem poprawności decyzji o pozwolenia na budowę. Zdaniem autora kasacji Sąd nie uzasadnił też z czego wywiódł wniosek, że usytuowanie garażu jest zgodne z projektem zagospodarowania działki. Wbrew stanowisku Sądu do ustalenia czy budowa garażu spowodowała zmianę stosunków wodnych nie wystarcza przeprowadzenie oględzin lecz należy przeprowadzić badania, które mogłyby jednoznacznie określić jaki jest kierunek wód opadowych, w jaki sposób usytuowanie spornego garażu wpływa na spływ tych wód oraz w jaki sposób zmiana spływu wód oddziałuje na teren sąsiedni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany granicami tej skargi (z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi). Oznacza to, że jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną wskaże przepis prawa materialnego lub procesowego, który jej zdaniem został naruszony to Naczelny Sąd Administracyjny nie bada czy sąd administracyjny naruszył również inne przepisy. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną ocenia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. W związku z powyższym, oceniając w tak zakreślonych ramach skargę kasacyjną B. J. należy wskazać, iż nietrafny jest podniesiony przez nią zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 3 p.p.s.a. albowiem Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skarżącej nie uchybił tym przepisom i dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego był sposób prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego, a wobec tego nie może autor kasacji oczekiwać, iż w toku tego postępowania nastąpi kontrola legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowy między innymi garażu i udzielającej pozwolenia na budowę tegoż obiektu. Wbrew odmiennym wywodom kasacji trafnie też Sąd pierwszej instancji przyjął, iż organy administracji w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu przedmiotu sprawy nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., ani też art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Uwzględniając więc przedmiot niniejszego postępowania i mając na względzie ograniczenia dla Sądu kontrolującego określoną decyzję, a wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi uchybienia przepisom art. 5, art. 41 ust. 1, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016), § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), ani też naruszenia dyspozycji § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Stwierdzić trzeba, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., bowiem w czasie wizji odbytej w dniu [...] grudnia 2003 r. skarżąca była reprezentowana, zaś wizję w dniu [...]. 10. 2002 r. przeprowadzono jeszcze przed zgłoszeniem przez skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. jej uwag co do prowadzonych robót. Nie jest też trafny zarzut naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zauważyć należy, iż autor kasacji wskazując na uchybienie art. 10 k.p.a., czy też art. 79 k.p.a. nie wskazał nawet czy ewentualne naruszenie tych norm miało i jaki wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji, co jest istotne wobec treści art. 145 1 pkt 1 c p.p.s.a., a którego to przepisu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjęto iż w warunkach niniejszej sprawy dyspozycja tej normy została spełniona, a wobec tego organ był upoważniony do wydania kontrolowanej decyzji w oparciu o ten przepis. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.