IV SA/Wa 1627/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik,, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych na rzecz W. B. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w O. przy ul. [...] — [...], w części określenia wysokości elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu i ustaliło w tym zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 9,5 m oraz określiło dach jednospadowy (spadek do wewnątrz działki) z akcentem architektonicznym (kopułą), a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku postępowania wszczętego z wniosku J. i M. R. z dnia [...] października 2004 r., skorygowanego w piśmie bez daty, złożonym po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2004 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w O. przy ul. [...] – [...], stanowiących własność wnioskodawców. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy rozpatrzony został początkowo decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia.[...] stycznia 2005 r. Nr [...]. Odwołanie od powołanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożył W. B. i H. L. - współużytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z jedną z działek wnioskowaną do ustalenia warunków zabudowy (tj. z działka nr [...]) i mający jednocześnie służebność drogi koniecznej przez dwie pozostałe działki wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy (tj. działki nr [...] i [...]). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. na nieprawidłowe sporządzenie części graficznej i tekstowej analizy obszaru otaczającego działki wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy, brak uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą dróg, do których przylegają przedmiotowe działki gruntu, oraz brak jednoznacznego określenia zasięgu projektowanej inwestycji w kontekście granic terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta O. wydał w dniu [...] maja 2005 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Od decyzji tej, W. B. ponownie złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które po rozpatrzeniu odwołania wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. W decyzji tej wskazano na spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanych działkach przez J. i M. R.. W odniesieniu do zarzutów odwołującego się stwierdzono, iż Prezydent Miasta O., jako zarządca dróg, do których przylegają działki wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy, mógł dokonać uzgodnienia tych warunków w treści samej decyzji. W zaskarżonej decyzji podzielono natomiast zarzuty odwołania dotyczące niektórych wymagań architektonicznych i w tym zakresie organ odwoławczy dokonał stosownej korekty decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2005 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. B., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obrazę art. 138 §2 KPA, i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji albo o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono brak istnienia na sąsiednich działkach gruntu, wobec działek wnioskowanych do ustalenia warunków zabudowy, obiektów budowlanych o zbliżonych do projektowanej inwestycji gabarytach i formie architektonicznej, oraz zbliżonych intensywnością wykorzystania terenu i kontynuacją funkcji handlowo-usługowej. Skarżący zarzucił lakoniczność ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie oceny istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i nie spełnienia zaleceń w tym zakresie dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Tym samym, zdaniem skarżącego, ponowna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r. narusza art. 138 §2 KPA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia stosownych przepisów ustawy [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności wskazano na spełnienie ustawowego wymogu "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono przy tym, iż na obszarze objętym analizą brak jest budynku handlowo- usługowego o podobnej powierzchni użytkowej i gabarytach, co planowana inwestycja, to jednak nie oznacza, że brak jest przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1. Zdaniem organu odwoławczego mylne jest założenie, że z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek zachowania - w przypadku każdej inwestycji - kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy upatruje w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) potwierdzenia, że warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być określane nie jako kontynuacja istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w innej postaci, wynikającej z analizy terenu przeprowadzanej przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawach materialnoprawnych i procesowych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, w tym m.in. warunku polegającego na tym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazano zaś, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej dot. zabudowy działek [...], [...] i [...], będącej załącznikiem Nr 4 do decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2005 r. wynika, iż granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z akt sprawy wynika, iż wjazd na projektowane do zabudowy działki odbywa się obecnie z ulicy [...], do której przylegają dwie, spośród działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działka nr [...] i [...]. Granica obszaru analizowanego, od strony ulicy [...] wyznaczona została w ok. jednokrotnej odległości od działek nr [...] i [...], liczonej wobec sumy szerokości frontu obu tych działek. W ten sposób nie zachowano minimalnych wymogów odległości określonych w §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., skutkiem czego wyłączono z obszaru analizowanego obszar leżący po drugiej stronie ulicy [...], zabudowany m.in. obiektami szkolnymi. Obszar analizowany służy ustaleniu wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne rozmiary wynikające z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Nie jest więc prawnie obojętne w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków zabudowy na obiekt o projektowanej funkcji handlowo-usługowej. Przepisy §4 ust. 4, §5 ust. 2, §6 ust. 1 i 2, §7 ust. 1 i 4 oraz §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wskazane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, dopuszczają ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Nie dotyczy to jednak funkcji obiektów projektowanych, dla których wnioskuje się o ustalenie warunków zabudowy. W uznaniu Sądu, nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego ma zatem istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest ponowne wyznaczenie granic obszaru analizowanego i dokonanie analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dot. kontynuacji funkcji, jako niezbędnych do oceny dopuszczalności lokalizacji wnioskowanego obiektu handlowo-usługowego. Skoro naruszenie §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie polega na błędnej ocenie opracowania analitycznego, lecz na nieprawidłowym jego sporządzeniu, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.