II SA/Bd 1213/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Bernarda B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Bernarda B. w sprawie użytkowania lokalu nr 2 w budynku położonym przy ul. [...] w B. Jako przyczynę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wskazano treść przedstawionej przez Marka M. decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 oraz art. 35 i 51 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84 ze zm.), na mocy której charakter lokalu został zmieniony z mieszkalnego na użytkowy. Ponadto zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. została zaaprobowana przez współwłaścicieli tego budynku, o czym świadczy treść pisma z 16 kwietnia 2002r. W odwołaniu od powyższej decyzji Bernard B. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego i wniósł o jej uchylenie argumentując, że sporny lokal jest wykorzystywany dla celów handlowych, podczas gdy na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. jego przeznaczenie zostało określone jako użytkowo – usługowe ukierunkowane na powstanie zakładowej przychodni lekarskiej. Zdaniem odwołującego się zmiana sposobu użytkowania nastąpiła samowolnie, z pominięciem procedury określonej w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.). Ponadto wskazano, iż dla celów podatkowych wszystkie lokale w budynku zakwalifikowane zostały jako lokale mieszkalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano na istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie ustalenia zmiany sposobu użytkowania lokalu. Rozpatrujący ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z [...] 2005 r. nr [...] nałożył na Marka M. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r., celem zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...]na lokal użytkowy - salon kosmetyczno – fryzjerski, w budynku położonym przy ul. [...] w B. Pełnomocnik Marka M. wnosząc odwołanie od decyzji I instancji, zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77, 107 § 1, 110 K.p.a. poprzez zaniechanie zapoznania strony z materiałem dowodowym w sprawie, brak pouczenia o prawie i terminie zaskarżenia decyzji, wadliwe uzasadnienie decyzji i nieuwzględnienia dowodu z dokumentu - decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. nr [...]. Decyzją z [..] 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając zarzuty podniesione przez odwołującego się, poza jednym – mianowicie nieuwzględnieniem Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. Organ stanął na stanowisku, że cyt. decyzja obejmuje jedynie przekształcenie przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy, uszczegóławiając jednocześnie, iż chodzi o przystosowanie obiektu na potrzeby zakładowej przychodni lekarskiej. W rezultacie uznano, iż adaptacja lokalu na potrzeby salonu kosmetyczno – fryzjerskiego wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późń. zm.). Rozpatrujący ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z [...] 2005 r. nr [...] nałożył na Marka M. obowiązek przedłożenia w organie wyszczególnionych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r., celem zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr 2 na lokal użytkowy - salon kosmetyczno – fryzjerski, w budynku położonym przy ul. [...] w B. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Marka M. zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. wobec zaniechania zapoznania strony z materiałem dowodowym sprawy i ponownie wskazał na brak postępowania dowodowego polegający na nieuwzględnieniu treści decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. jako wystarczającej podstawy do uznania legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr 2, w budynku położonym przy ul[...] w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazano, ze zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu, w którym od 2002 r. prowadzona jest działalność kosmetyczno – fryzjerska nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do ingerencji w obecny sposób jego użytkowania, bowiem mieści się w zakresie sposobu korzystania określonym decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r. i w związku z tym nie narusza art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późń. zm.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Bernard B. i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek nie zastosowania w niniejszej sprawie art. 71 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia lokalu, wniósł o uchylenie decyzji w całości. Argumentacja strony skarżącej sprowadzała się do stwierdzenia, iż sporny lokal nigdy nie był wykorzystywany dla celów użytkowych, pomimo treści decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r., a przeznaczenie lokalu na potrzeby przychodni zakładowej jest na tyle odmienne od salonu kosmetyczno – fryzjerskiego m.in. pod względem warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych i higieniczno – sanitarnych, że wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania sankcjonującego zmianę sposobu użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. W rozstrzygnięciu niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie odgrywa prawidłowe rozróżnienie zakresu znaczeniowego i przypadków zastosowania pojęć takich jak; zmiana przeznaczenia lokalu i zmiana sposobu użytkowania lokalu. O ile bowiem wydawać by się mogło, iż pojęcia te stosowane być mogą zamiennie, to jednak interpretacja przepisów prawa konstruujących te określenia skłania do uznania, że zostały użyte do różnych potrzeb, niekoniecznie ze sobą związanych. Rozróżnienie to pozwala na właściwe ich zastosowanie, w szczególności z uwagi na konieczność odniesienia się przy rozstrzyganiu sprawy do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r., której charakter ma istotne znaczenie dla sprawy. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 30 października 1980 r. oparta została na przepisach ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84 ze zm.), której zakres zastosowania wskazany został w art. 1 Zgodnie z powołanym przepisem ustawa ta określała ogólne zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności i wraz z przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie najmu - regulowała stosunki prawne związane z zajmowaniem i używaniem lokali oraz budynków. Wydana na podstawie przepisów tej ustawy decyzja administracyjna nie mogła zatem wykraczać pod względem przedmiotowym poza zakres materii ustawowej. Tak też się stało w przypadku decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] 1980 r., która odnosiła się do dokonanej przez terenowy organ administracji państwowej na mocy przepisu art. 35 cyt. ustawy zmiany charakteru lokalu nr 2 przy ul. [...] w B. z mieszkalnego na użytkowy. Określenie przeznaczenia lokalu uznać należy jako wstępną czynność na drodze do zmiany sposobu użytkowania lokalu zważywszy na obowiązujące równolegle przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, której zastosowanie obejmuje zgodnie z art. 1 ust.1 sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji państwowej w tych dziedzinach. W tym też kontekście należy interpretować postanowienie art. 44 tej ustawy, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Szczegółowy tryb postępowania organów w takich sprawach określony został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48), który w rozdziale 12 zatytułowanym "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w § 42 ust. 1 zawierał szczegółowy wykaz warunków, których spełnienie konieczne było do wyrażenia przez organ administracji państwowej zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Jak słusznie zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 1990 r. (sygn. akt IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Jest bowiem oczywiste, że nie jedynie zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, użytkowych czy układu obciążeń. W konsekwencji przyjąć należy na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia lokalu dokonane na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe, stanowiło w istocie warunek sine qua non dla podjęcia późniejszego postępowania w trybie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Występuje tu więc pewne powiązanie omawianych instytucji, jednak co do zasady mają one charakter samoistny, a ich stosowanie wymaga odrębnego spojrzenia z punktu widzenia odnoszących się do nich przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.