II SA/Po 287/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia [...] października 2004r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,-zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] (k. 10 akt administracyjnych I instancji) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) oraz art. 28, art. 34 ust. 1 i 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku W. B. w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek gospodarczo-składowy na terenach położonych w m. C. gm. B. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. (k. 1 akt administracyjnych I instancji) skarżąca H. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o sprawdzenie prawidłowości budowy budynku gospodarczo-składowego położonego w C. nr [...] gm. B. W dniu [...] kwietnia 2004 r. dokonano kontroli w sprawie z wniosku H. P. w przedmiocie wybudowania bez pozwolenia na budowę. W protokole kontroli (k. 7 akt administracyjnych I instancji) ustalono, iż budynek zlokalizowany na nieruchomości W. i S. B. na granicy z nieruchomością skarżącej jest "wykończony i użytkowany". Obecna przy kontroli H. P. wyjaśnia, że budynek wybudowany został w maju 2002 r. i mieści się w nim część mieszkalna, gospodarcza oraz garaże na maszyny rolnicze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] (k. 41 akt administracyjnych I Instancji) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) nakazał W. B. w terminie do [...] listopada 2004 r. sporządzenie i przedstawienie w inspektoracie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych i zinwentaryzowanych robót budowlanych. Uzasadniając wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej [...] kwietnia 2004 r. kontroli ustalono, że W. B. samowolnie odstąpiła od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Dokonane przez inwestora zmiany w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie został również udokumentowany przebieg wykonanych robót budowlanych w dzienniku budowy, z uwagi na jego brak. Organ ustalił, że zachodzi konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, z uwzględnieniem niezbędnych zmian dostosowujących obiekt do aktualnie obowiązujących warunków technicznych. W przewidzianym ustawą terminie skarżąca wniosła odwołanie (k. 14 akt administracyjnych II Instancji) od decyzji organu I instancji, kwestionując nie sposób użytkowania budynku, ale odległość w jakiej jest on usytuowany od jej działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] (k. 26 akt administracyjnych II Instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyznaczył nowy termin jej wykonania do dnia [...] marca 2005 r. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż samo usytuowanie przedmiotowego budynku rozstrzygnięte zostało uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1996 r. Podniesiono, iż [...] kwietnia 1996 r. skarżąca wyraziła zgodę na usytuowanie budynku gospodarczego na granicy działek. Zauważono, że inwestycja nie była realizowania zgodnie z pozwoleniem na budowę, jednakże podkreślono, że zaskarżona decyzja organu I instancji ma na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują także ochronę osób trzecich. W skardze do sądu administracyjnego H. P. podniosła, że przedmiotowy budynek jest pobudowany, otynkowany i zamieszkany, skarżąca wyrażała zgodę na budowę szopy, nie zaś budynku, który obecnie stoi na granicy działek. Podniesiono zarzut wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Bezspornym w sprawie jest, iż w oparciu o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-składowego z dnia [...] lipca 1996 r. W. B. pobudowała i użytkuje budynek, w którym mieści się część mieszkalna, gospodarcza i garaż na maszyny. W przypadku naruszenia przepisów prawa podczas realizacji obiektów budowlanych, ustawą Prawo budowlane przyjęto możliwość zastosowania przewidzianych w art. 48 lub art. 50, 51 trybów postępowania, których celem jest doprowadzenie inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę w całości lub w części, lub poprzez legalizację pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Przewidziane przepisami tryby wzajemnie się jednak wykluczają, w zależności od stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 13 października 2004 r., sygn. OSK 701/04). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie. Z uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny, powstała wątpliwość, co do celowości nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, gdy organ nadzoru budowlanego o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dowiedział się już po zakończeniu robót budowlanych. Wobec faktu, iż "wówczas nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przewidzianego w art. 50 ust. 1, to nie można również wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 (Z. Kostka; Prawo budowlane. Komentarz, ODDK, Gdańsk 2005, s. 144). Przepisy prawa budowlanego nie przewidują jakichkolwiek procedur legalizacyjnych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu, jeżeli do takiej zmiany użytkowania w istocie już doszło. W takiej sytuacji – jak słusznie podniosła skarżąca - bezprzedmiotowym było wydanie decyzji wstrzymującej na wskazany w ustawie okres dalszych robót budowlanych, gdyż z uwagi na dokonaną już zmianę sposobu użytkowania obiektu, żadne prace budowlane nie są prowadzone. Przepis art. 51 prawa budowlanego może być stosowany tylko do robót będących w toku wykonywania, które odpowiadają warunkom określonym w art. 50 pr. bud. (por. też wyrok NSA z dn. 2 lipca 1996 r., sygn. II SA/Wr 306/96 niepubl., wyrok NSA z 16 lipca 1998 r., sygn. 1679/96, wyrok NSA z dn. 14 lipca 1998 r., sygn. II SA/Wr 1241/97). Ratio legis art. 51 prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien rozważyć czy wzniesiony budynek nie został pobudowany z przekroczeniem granic objętych pozwoleniem na budowę i co najmniej w części nie został wzniesiony bez takiego pozwolenia. W takim przypadku zastosowanie będzie miał art. 48 prawa budowlanego. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § pkt 1 lit. "a", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności ustalenie, który z przewidzianych ustawą Prawo budowlane trybów znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie uwzględniając, iż budowę budynku zakończono i jest on użytkowany. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska