II SA/Sz 1347/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją numer [...] Prezydent Miasta [...], wydaną na podstawie art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i la, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086/ oraz § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz.Woj. [...] Nr 85, poz. 1592) zgodnie z załącznikiem Nr [...] (Lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz.U. Nr 60, poz. 566), wymierzył Przedsiębiorstwu A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] (dz. nr [...] "dr", obręb [...] ), w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pod reklamę, bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola pasa drogowego wykazała przedmiotowe zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam należących do spółki A. W dniu [...] r. dokonano ponownych oględzin pasa drogowego, podczas których ustalono, że reklama posadowiona jest na terenie działki [...] "dr". Kolejne kontrole pasa drogowego, w tym ostatnia w dniu [...] r. wykazały, że reklama jest nadal posadowiona na ww. działce w pasie drogowym, pomimo informacji jakiej udzielił organ stronie o konieczności posiadania wymaganego zezwolenia. Od decyzji odwołała się spółka A. wnosząc o uchylenie decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary. W uzasadnieniu odwołująca się podała, że spółka nie jest właścicielem nieruchomości, a dzierżawi ją od prawnego właściciela. Przedmiotowe nośniki reklamowe odkupione zostały od poprzedniego dzierżawcy nieruchomości i posadowione już były na nieruchomości w chwili jej wydzierżawiania w miejscu, w którym się znajdują. Właściciel oraz poprzedni dzierżawca zgodnie twierdzili, że należą one do działki, na której się znajdują i w takim przekonaniu spółka działała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia wysokości kary i określiło termin zajęcia pasa drogowego od [...] r. do [...] r. oraz ustaliło wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] na kwotę: [...] zł, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, iż w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie bezprawne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej zostało stwierdzone przez organ I instancji w okresie od [...] r. do [...] r. W tym czasie strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary, wielokrotnie przeprowadzane były lustracje terenowe podczas których organ stwierdzał, iż pomimo wezwania strona nie usunęła reklam. Ustalono również, iż przedmiotowe reklamy zajmują teren działki stanowiącej własność Skarbu Państwa nr [...] "dr" obręb [...] w [...]. Nie ma zatem wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego drogi krajowej przez spółkę A. miało miejsce. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż pomimo informacji ze strony organu I instancji o bezprawnym zajęciu pasa drogowego i przeprowadzanych lustracjach terenowych, strona nadal zajmowała pas drogowy, nie usuwając reklam. Świadczy to o uporczywym, bezprawnym postępowaniu polegającym na zaniechaniu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, pomimo świadomości tego stanu. Tym samym strona również świadomie przyczyniła się do wysokości naliczonej kary. Z uwagi na wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu, przyjąć należy, iż mogła ona nie wiedzieć, iż bezprawnie zajmuje pas drogowy, jednakże w dniu [...] r. otrzymała informację organu I instancji, z której wynikało, że na zajęcie pasa drogowego ul. [...] wymagane jest zezwolenie zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Od tego zatem terminu należy liczyć okres zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] bez zezwolenia. W myśl ww. przepisów ustawy o drogach publicznych organ I instancji był obowiązany do naliczenia kary w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Z uwagi na powyższe, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, Kolegium ustaliło wysokość opłaty za okres od dnia [...] r. do [...] r. tj. [...] dni, przy stawce opłaty [...] zł / m2/dzień i powierzchnię zajętego pasa drogowego - [...] m2 - na kwotę [...] zł. Opłata karna stanowi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, tj. [...] zł. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżąca spółka decyzji tej zarzuciła brak podstaw do wydania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie ostateczne sprawy w ten sposób, że żadna kara za rzekome zajęcie pasa drogowego się nie należy. Zdaniem skarżącej organy w żaden sposób nie wykazały, że sporne reklamy są ustawione na terenie należącym do Skarbu Państwa - reklamy ustawione są na terenie należącym do właściciela nieruchomości, aktualnie spółki B. z [...]. Zarówno aktualny właściciel, jak i poprzedni twierdzą, że reklamy ustawione są na terenie przynależnym do budynku salonu i serwisu samochodowego. Faktem jest, że właściciel naniesień - w/w budynków - jest jedynie użytkownikiem wieczystym terenu, który formalnie należy do Skarbu Państwa. Ale użytkowanie wieczyste daje użytkownikowi wieczystemu prawo dysponowania nieruchomością jak właścicielowi. Faktu tego być może nie dostrzegli urzędnicy miejscy i teren należący formalnie do Skarbu Państwa, a będący w użytkowaniu wieczystym właściciela nieruchomości potraktowali jako pas drogowy nie będący w niczyim użytkowaniu wieczystym i podległy ich zarządowi. W dokumentacji sprawy brak map geodezyjnych i wyciągów z rejestrów gruntów potwierdzających twierdzenia organów, a w terenie - tzn. na przedmiotowej nieruchomości brak jakichkolwiek rozgraniczeń - słupków granicznych, palików itp. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w latach minionych praktycznie corocznie, ta sama instytucja tzn. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, przeprowadzała głośne akcje usuwania tzw. "dzikich" to znaczy postawionych bez zezwolenia, nośników reklamowych w ciągu ulicy [...]. Akcje te były szeroko opisywane w szczecińskiej prasie, pokazywane w regionalnej Telewizji. Karane były firmy, które te "dzikie" reklamy ustawiały. Nigdy jednak w latach poprzednich nie były kwestionowane reklamy firmy A. Co zatem zmieniło się w roku [...], że nagle prawidłowo ustawione nośniki reklamowe wymagają nałożenia drakońskiej kary w wysokości [...] tys. zł na naszą spółkę. Niezależnie od powyższych stwierdzeń spółka kwestionuje wyliczenia wielkości rzekomo zajętego terenu, definiowanego w zaskarżanej decyzji bezpodstawnie jako pas drogowy. Ustawione nośniki reklamowe, nawet gdyby je położyć poziomo na ziemi, nie zajęły by powierzchni [...] metrów kwadratowych. Wielkość ta przyjęta jest "z sufitu", wszystko w celu jak największego złupienia naszej spółki. W uzupełnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza: - art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11 i art. 77 § 8 Kpa poprzez zakwalifikowanie działki, na której stały reklamy, do pasa drogowego drogi krajowej tylko na podstawie "dostępu do ewidencji gruntów", - § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, poprzez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...], mimo że rozporządzenie powyższe do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie do obliczenia wysokości kary powierzchni [...] m2, podczas gdy powierzchnia ta nie jest ani powierzchnią reklam, umieszczonych przed siedzibą skarżącej, ani ich rzutem poziomym, a ponadto nie zostało wskazane, na jakiej podstawie przyjęta została taka, a nie inna powierzchnia reklam. Ponadto, ani w zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu I instancji nie wskazano, ile konkretnie reklam miało stać w pasie drogowym, jakiego rodzaju, jaka była ich powierzchnia, jaką powierzchnię przyjęto w przypadku masztów. Uniemożliwia to kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, a ponadto podnosząc, iż strona brała udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, przedstawiono jej mapy jednoznacznie potwierdzające zajęcie nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] "dr" z obrębu [...]. Ustalono jednocześnie wymiary i położenie reklam, co zawarto w protokole oględzin, których w trakcie postępowania przed organami strona nie kwestionowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzenie nieważności następuje, zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.2086 z późn.zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wydruk z ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] i mapka - podkład geodezyjny) wynika, iż reklamy będące w dyspozycji spółki A. znajdują się na działce nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa oraz iż działka ta wykorzystywana jest jako droga ( symbol "dr" ). Dokumenty te zostały przedstawione stronie w czasie oględzin w dniu [...] r. i strona ich nie zakwestionowała, podtrzymując tylko swoje stwierdzenie, że według posiadanych przez nią informacji działka na której znajdują się reklamy "przynależy do nieruchomości". Należy dodać, że zgodnie z art.77 § 4 Kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a jedynie zakomunikowania stronie, co zostało uczynione. W protokole z oględzin zamieszczono także wyliczenie powierzchni poszczególnych reklam i jakkolwiek przedstawiciel skarżącej odmówił podpisania tego protokołu, wyliczenie to dokonywane było przy udziale strony, a nadto strona miała możliwość zapoznania się z nim w trybie art.10 § 1 Kpa. W czasie trwania postępowania administracyjnego strona nie podnosiła wadliwości wyliczeń powierzchni reklam. Zgodnie z art.81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W niniejszej sprawie fakt położenia reklam na działce [...] oraz powierzchnię reklam – [...] m2 - prawidłowo organy administracji uznały za udowodnione. Zasadniczą pozostaje kwestia czy w swoich decyzjach organy w sposób prawidłowy uznały, iż skoro droga w pasie drogowym której znajdują się reklamy, odchodzi od głównego ciągu ulicy A.S. – drogi krajowej – i stanowi obejście równoległe, należy taki fragment układu dróg publicznych zakwalifikować jako kolejny odcinek, przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Zdaniem Sądu taka interpretacja obowiązujących przepisów prawnych – ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych - nie regulujących wprost tej kwestii, jest prawidłowa i w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi, pozwala zakwalifikować obejście równoległe drogi krajowej do drogi krajowej, w tym przypadku ul. [...]. Skarżąca zarzuca naruszenie w zaskarżonej decyzji art.11 Kpa tzw. zasady przekonywania przez organy stron, co do zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Dla realizacji tej zasady duże znaczenie ma udzielanie przez organ w toku postępowania informacji faktycznej i prawnej, a także zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Należy stwierdzić, że organy administracji zapewniły stronie udział w postępowaniu administracyjnym, a także wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swojego działania, poczynając od pisma z dnia [...] r., a kończąc na uzasadnieniach wydanych decyzji. Co prawda zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w swoich decyzjach nie przedstawiły sposobu wyliczenia powierzchni reklam, a jedynie ogólną powierzchnię tych reklam, jednakże takie naruszenie art.107 § 3 Kpa, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca zarzuca także naruszenie przepisu art.77 § 8 Kpa jednakże brak takiego przepisu w Kodeksie postępowania administracyjnego czyni ten zarzut oczywiście bezzasadnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł, jak w sentencji.