II OSK 930/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1190/05 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. L. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzję Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postanowieniem z dnia 26 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja Lenarczyka od "decyzji" Starosty T. zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 roku odmawiającej wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 13 marca 2003 roku, uzgadniającej projekt budowlany stacji paliw z wniosku L. K. i S. S. - P.P.H.U. T. s.c, działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż A. L. wnioskiem z dnia 27 lipca 2005 roku uzupełnionym pismami z dnia 3 i 5 sierpnia 2005 roku, wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 marca 2003 roku ze względu na przesłanki wymienione w przepisie art. 145 §1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Organ stwierdził, iż pismem z dnia 11 sierpnia 2005 roku Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. poinformował A. L., że nie znaleziono podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 marca 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę A. L. dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność jego uchylenia, a także naruszeń prowadzących do uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku, będącego wnioskiem o wznowienie postępowania, mimo zawartego w nim wniosku, iż skarżący domaga się wznowienia "z urzędu postępowania", ale wobec jednocześnie przywołanych przepisów art. 145 §1 i art. 147 k.p.a. stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zarówno z urzędu, jak i na wniosek, winno być zaklasyfikowane jako wniosek strony o wznowienie postępowania, w którym strona nie brała udziału. Gdyby jednak organ I instancji miał wątpliwość co do tego, jak należy zaklasyfikować powyższe pismo, w szczególności w następstwie użycia przez skarżącego zwrotu "wznowienie z urzędu postępowania", winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii, tak aby nie mając już żadnych wątpliwości nadać pismu dalszy bieg, stosownie do woli wnoszącego pismo. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, iż jeżeli skarżący w złożonym wniosku powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał na okoliczności związane z tym, iż będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie brał udziału w tym postępowaniu, to jednoznacznie wskazuje na to, iż jedyną inicjatywą do wznowienia postępowania może być wniosek strony. Konsekwencją uznania, iż skarżący swym pismem z dnia 27 lipca 2005 roku wystąpił wobec organu z żądaniem (wnioskiem) wznowienia postępowania, determinuje zachowanie tegoż organu administracji publicznej, który w następstwie rozpoznania wniosku winien odmówić wznowienia postępowania w formie decyzji (art. 149 §3 k.p.a.), bądź postępowanie wznowić, wydając stosowne postanowienie (art. 149 §1 k.p.a.). Z treści pisma, jakie zostało wystosowane przez organ I instancji do skarżącego jednoznacznie wynika, iż organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zajętego w piśmie stanowiska i z dalszego zachowania organu wynika, iż postępowania zainicjowane pismem skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku organ uznaje za zakończone, a w szczególności nie zamierza badać istnienia przesłanek do wznowienia postępowania "na wniosek". Taki sposób zakończenia sprawy uznać wypada, za jaskrawo sprzeczny z przepisem art. 60 k.p.a. stanowiącym o tym, że postępowania administracyjne wszczynane jest na wniosek lub z urzędu, oraz normą art. 104 §1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo organu z dnia 11 sierpnia 2005 roku w istocie jest decyzją odmawiającą wznowienia postępowania, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej opisane w przepisie art. 107 k.p.a., a wobec charakteru tego rozstrzygnięcia jest to decyzja o jakiej mowa w art. 149 §3 k.p.a. Zdaniem Sądu powyższa decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, bowiem nie uwzględniała elementarnych okoliczności koniecznych do zbadania przez organ przy rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, opisanych w przepisach art. 145 i następnych k.p.a. i można jej postawić również zarzuty związane z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Konsekwencją uznania, iż pismo organu z dnia 11 sierpnia 2005 roku jest w istocie decyzją administracyjną, jest uznanie błędności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od tejże decyzji. Skoro decyzja organu I instancji, w tym również decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być zaskarżona odwołaniem do organu wyższego rzędu (art. 15 k.p.a., art. 127 k.p.a,), to nie znajduje oparcia w prawie rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego w tym zakresie odwołania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145§ 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości, a także decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. S. i L. K. , zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy." Podnosząc powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wskazali, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, ani żądanie wniosku skarżącego, ani uzasadnienie tego żądania nie wskazują, aby skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący ograniczył się bowiem jedynie do wskazania przyczyn, dla których postępowanie to winno być wszczęte z urzędu. Podstawy wskazane przez A. L. wyraźnie wskazują jednak na to, iż powołuje ono się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w takim wypadku postępowanie może być wznowione wyłącznie na wniosek strony. Zdaniem autora kasacji pismo skarżącego z dnia 27 lipca 2005 roku, nie może być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym organ administracji winien był wydać w tej sprawie decyzję administracyjną. Wydanie takiej decyzji, w sytuacji w której strona nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania, oznaczałoby bowiem naruszenie przepisu art. 147 kpa w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.. Nie znajduje zatem uzasadnienia, postawiony przez Sąd I instancji, zarzut naruszenia przez organ art. 104 §1 kpa, a w konsekwencji podzielić należy zdaniem wnoszących kasację stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło niedopuszczalność odwołania od aktu, nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło stanowisko uczestników postępowania S. S. i L. K. przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 147 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, a więc skargę kasacyjną opartą na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosowanie do przepisu art. 174 p.p.s.a. jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepublik.). W tej sytuacji przedstawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. W rozpatrywanej sprawie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty sprowadzają się w głównej mierze do błędnego, zdaniem autora kasacji, przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, a w konsekwencji zasadnym było zdaniem uczestników wydanie zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma klasyfikacja przez organ pisma strony i na co trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku organ winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie żądania strony, aby nie mając już żadnych wątpliwości nadać temuż pismu dalszy bieg, stosownie do woli skarżącego. Zasadą bowiem postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63 k.p.a., art. 65 k.p.a. i art. 128 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Dlatego też w razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Mając na względzie powyższe okoliczności za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 147 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie. Sąd pierwszej instancji był bowiem uprawniony do przyjęcia w warunkach przedmiotowej sprawy, iż pismo skarżącego domagające się wznowienia postępowania i powołującego się między innymi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawierało wszelkie elementy podania wszczynającego postępowanie administracyjne. Z kolei zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Udzielenie w takim przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy wraz z innymi wyjaśnieniami przez organ administracji publicznej zasadnie zostało przez Sąd pierwszej instancji potraktowane jako wydanie decyzji administracyjnej, jeśli zważyć na zawarte w piśmie organu elementy (por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55; OSP 1988, z. 3, poz. 52 z glosą K. Korzana). Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.