IV SA/Po 406/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska ( spr ) Protokolant referent - stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] /-/B.Popowska /-/P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus JF W dniu [...]02.2000r. Komendant Powiatowy Policji w W., w wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, uznał komisarza P.P.winnym popełnienia przewinienia i orzekł na podstawie art.139 ust.2 i art.134 ustawy o Policji ( Dz.U. Nr 30 poz. 179) oraz § 24 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U 1998r, Nr 4, poz. 14) o ukaraniu go, wymierzając karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz orzekł wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i innych na okres 15 miesięcy. Strona nie wniosła odwołania od powyższego orzeczenia. Pismem z dnia [...].10.2003r. nadkomisarz P. P. wniósł do Komendanta Powiatowego Policji w W. wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego i postępowania administracyjnego związanego z naruszeniem dyscypliny służbowej. Strona powołała się na art. 190 ust.4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.10.2002r. o utracie mocy prawnej art.139 ust.2 ustawy o Policji w części dot. postępowania dyscyplinarnego oraz przepisów rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U 1998r, Nr 4, poz. 14). Strona dodała, że "(...) na dzień wejścia w życie noweli do ustawy o Policji ustała moja odpowiedzialność za wykroczenie i mam prawo do skorzystania (...) z nowych przepisów dyscyplinarnych." Postanowieniem Nr [...]z [...].12.2003r., wydanym na podstawie art.135r ust.9 ustawy z 06.04.1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz.58 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w W. odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Uzasadniając, organ przytoczył treść art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy prawnej przepisu, który był podstawą decyzji; jest to termin jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 08.10.2002r., na który powołuje się wnioskodawca, wszedł w życie 23.10.2002r. Z uwagi na fakt, że strona uchybiła temu terminowi, orzeczono jak w sentencji. Pismem z [...].12.2003r. P. P. wniósł zażalenie na w/w postanowienie, zarzucając mu naruszenie art.190 ust.3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona podniosła, że przy ustalaniu zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należy uwzględnić, że Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, aniżeli dzień opublikowania wyroku. Wówczas ów miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, należy liczyć od dnia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu. Postanowieniem Nr [...]z [...]02.2004r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę organ wskazał art. 135r ust.9 ustawy z 06. 04 1990r. o Policji (Dz.U. t.jedn, 2002r., Nr.7, poz.58 ze zm.). W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, odsyłającego- w zakresie trybu i zasad wznowienia postępowania- do przepisów właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem do zastosowania w sytuacji P. P. był, zdaniem organu, art.145a kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to stąd, że obowiązujące do dnia 30.09.2003r. przepisy rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997r., w zakresie w nim nieuregulowanym, odsyłały do stosowania kpa. W myśl art.145a §2 kpa, termin jednego miesiąca do wniesienia skargi o wznowienie postępowania liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na fakt, że strona uchybiła wskazanemu w w/w przepisie terminowi, orzeczono jak w sentencji. W/w postanowienie doręczono Stronie 13.02.2004r. Pismem z dnia [...].03.2004r. P. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia obu w/w postanowień. Skarżący podkreślił znaczenie art. 190 ust 3 Konstytucji RP, przytaczając związane z nim komentarze doktryny. Nadto stwierdził, że art. 145a kpa nie dotyczy wznowienia postępowania dyscyplinarnego, a także, że rozporządzenie MSWiA z 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U 1998r, Nr 4, poz. 14) nie przewidywało wznowienia postępowania dyscyplinarnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym, według Skarżącego, "(...) na dzień 30. 09. 2003r. nie obowiązywał żaden termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego." To stanowisko uwzględnia też fakt, że nowe przepisy ustawy o Policji, normujące postępowanie dyscyplinarne, weszły w życie 29.11.2003r. na podstawie noweli z 29.10.2003r. i "nie działają wstecz." W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji powtórzył wcześniejsze argumenty oraz wniósł o oddalenie skargi, alternatywnie o jej odrzucenie. Ten drugi wniosek organ umotywował tym, że skarga wpłynęła do niego w dniu [...]03.2004r.,a zatem po upływie ustawowego 30-dniowego terminu. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. P.wyjaśnił, że skargę, zgodnie z obowiązującą go drogą służbową, złożył w sekretariacie Komendanta Powiatowego Policji w W. w dniu [...]03.2003r., na co przedstawił dowody w postaci: pieczątki wpływu pisma na kopii skargi oraz wpisu na kserokopii "Dziennika korespondencji sekretariatu" (k-51 do 53). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wniosku o odrzucenie skargi. Sąd nie znajduje motywów do jego uwzględnienia. Bezspornym jest, że P. P. nie wniósł skargi zgodnie z prawidłowym pouczeniem, tj. za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art.54 §1 ppsa), tylko do bezpośredniego przełożonego. Uczynił to jednak z zachowaniem ustawowego terminu, zaś Komendant Powiatowy Policji w W. powinien niezwłocznie ją przekazać właściwemu organowi. Niedopełnienie przez organ tego obowiązku uzasadniać powinno przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wobec powyższego, Sąd przystąpił do rozpoznania sprawy. Rozstrzygając sprawę, Sąd podziela stanowisko Skarżącego, poszukującego argumentacji dla skuteczności wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego- w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 02. 04 1997r., Dz.U. Nr 78, poz.483, sprost. Dz.U. 2001, Nr 28, poz.319- dalej Konstytucja), zwłaszcza w art. 190, choć nie wszystkie argumenty uznaje za słuszne. Sąd, zgodnie z zasadą oficjalności, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30. 08. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego, zakończonego wydaniem w dniu [...].02..2000r. orzeczenia o karze dyscyplinarnej, na wniosek policjanta - adresata w/w orzeczenia, wniesiony 28.10.2003r. Konkretnie chodzi o ustalenie kwestii formalnoprawnych; czy wniesienie takiego wniosku nie ograniczał termin jednego miesiąca unormowany w art.145a §2 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego( t.jedn. Dz.U.2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.-dalej kpa) oraz od jakiej daty termin ten należy liczyć. Zdaniem Sądu, okoliczność tę należy badać w świetle przepisów obowiązujących w dniu podejmowania przez właściwy organ rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania. Powyższe ustalenie nie jest proste z uwagi na zmieniający się stan prawny. Po pierwsze uwzględnić należy utratę mocy obowiązującej art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 06. 04. 1990r o Policji (Dz.U. Nr. 30, poz. 179 ze zm.- dalej ustawa) oraz wykonawczego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U 1998r, Nr 4, poz. 14- dalej rozporządzenie MSWiA z 1997r.) i tego skutki prawne. Orzeczenie o karze dyscyplinarnej wobec P. P. zostało wydane [...].02..2000r. na podstawie art. 139 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 06. 04. 1990r o Policji, według obowiązującego wówczas brzmienia. Ten ostatnio wymieniony przepis wymieniał katalog kar dyscyplinarnych, ten pierwszy- zawierał delegację ustawową dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych. W istocie więc, całokształt zagadnień dotyczących postępowania dyscyplinarnego (poza karami), a więc nie tylko kwestie proceduralnoprawne, został przekazany do regulacji właściwemu ministrowi. W wykonaniu w/w delegacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w/w rozporządzenie z dnia 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów. W rozważanym tu zakresie obie podstawy prawne utraciły moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.10.2002r., ogłoszonego 23.10.2002r. (sygn. akt K.36/00; Dz.U.Nr.176, poz.1457,.). Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 139 ust. 2 ustawy w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego oraz orzekł, że traci on w tej części moc z dniem 30. 09. 2003r., tak jak i rozporządzenie MSWiA z 1997r. Wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego został przez P. P. wniesiony [...].10.2003r, a zatem po dniu [...]. 09.2003r, w którym przestały obowiązywać art. 139 ust.2 ustawy oraz rozporządzenie MSWiA z 1997r. Organy obowiązane były wniosek rozpatrzyć w świetle prawa obowiązującego w dniu rozstrzygania. Tymczasem zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w rubrum wydanego postanowienia powołali art. 135r ust.9 ustawy o Policji ( Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58), w uzasadnieniu zaś art.145a kpa. Przy czym [...]Komendant Wojewódzki Policji, wywiódł obowiązywanie art. 145a kpa w przedmiotowej sprawie- z przepisów rozporządzenia MSWiA z 1997r., pisząc:"Właściwymi dla wznowienia postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w stosunku do policjantów były do dnia 30 września 2003r. przepisy Rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997r.(...), które w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu odsyłały do stosowania przepisów K.P.A. (...)"i dalej, że chodzi o art. 145a kpa. §1 oraz §2 kpa. Wobec faktu, że P. P.wniósł wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego w jego sprawie- pismem z dnia [...]. 10. 2003r., a więc po dniu [...]. 09.2003r, w którym przestały obowiązywać art. 139 ust.2 ustawy oraz rozporządzenie MSWiA z 1997r., trudno podzielić stanowisko obu organów. Tym samym nie można zaakceptować obu rozstrzygnięć, powołujących się na ograniczenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienia postępowania, określone w art. 145a §2 kpa. Zdaniem Sądu, nieskuteczne jest odesłanie nieobowiązującego rozporządzenia do innych przepisów prawa. Tak więc zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające należało uchylić. Po drugie, należy uwzględnić zmiany wprowadzone przepisami ustawy z 29. 10. 2003r. o zmianie ustawy o Policji ( Dz. U. Nr 192, poz. 1873- dalej nowela), łącznie z jej przepisami intertemporalnymi. W tym zakresie należy przyznać rację organowi I instancji, który podniósł, że w dniu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania jeszcze nie weszły w życie przepisy ustawy z 29. 10. 2003r. o zmianie ustawy o Policji ( Dz.U.Nr 192, poz. 1873- dalej nowela). Ta ostatnio wymieniona ustawa na nowo normuje postępowanie dyscyplinarne, w tym instytucję jego wznowienia w art.135r. ustawy o Policji. Art. 135r.ust.1 określa przesłanki wznowienia postępowania dyscyplinarnego, ust.2 stanowi podstawę wznowienia postępowania, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego, a ust.3 określa miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z tej ostatnio wymienionej przyczyny. Nowela z 29.10.2003r weszła w życie 29. 11. 2003r., jednakże, zgodnie z jej art.2, mogła być stosowana do postępowań dyscyplinarnych nie zakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia wejścia jej w życie. Tym samym przepisy noweli nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania dyscyplinarnego w odpowiedzi na wniosek P.P., ponieważ orzeczenie dyscyplinarne w jego sprawie stało się prawomocne przed wejściem w życie noweli. W świetle ustaleń poczynionych powyższej, należy stwierdzić, że w dniach rozstrzygania przez organy I oraz II instancji sprawy z wniosku P. P., nie było podstaw do zastosowania ani art. 145a §2 kpa, ani art. 134r ust.3 ustawy o Policji w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 29.10.2003r. Zdaniem Sądu, mimo braku podstaw ustawowych, w związku z treścią art.190 ust.3 oraz 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie do zaakceptowania byłaby odmowa wznowienia postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji, gdy orzeczenie o karze dyscyplinarnej wydano na podstawie przepisów, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne. Skarżący słusznie zatem wskazał przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jako podstawę wystąpienia z wnioskiem o takie wznowienie; właściwym jest tu art. 190 ust.4 w związku z art. 190 ust.3 oraz art. 8 ust.2 Konstytucji. Art. 190 Konstytucji doczekał się wielu orzeczeń i komentarzy, także jego ust. 4-ty. W związku z rozpatrywaną sprawą, Sąd podkreśla, że odnośnie jego rozumienia wypowiedział się sam Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 14. 04. 2004r. ( sygn. akt 32/01 OTK-A 2004/4/35).Wyrażone tam, zdaniem Sądu, przekonywujące stanowisko, znalazło wyraz także w piśmiennictwie. Należy tu wskazać zwłaszcza publikację K. Gonery i E. Łętowskiej pt. "Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej (PiP 2003r.Nr. 9). Sąd podziela opinię, że przepis ten wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, iż nie tylko jest dopuszczalne rozpatrzenie sprawy w nowym stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności, ale że możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Co najważniejsze zaś, z punktu widzenia praktyki to to, że znaczenie tego przepisu nie ogranicza się do odesłania do odrębnych przepisów normujących odpowiednie procedury wznowieniowe. "Wznowienie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji , wydaje się mieć szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne(...), stojące do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności." Jest to właśnie wyrazem "operacjonalizacji" art.8 ust.2 Konstytucji RP w odniesieniu do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, możliwość załatwienia sprawy - już rozpatrzonej na podstawie przepisu niekonstytucyjnego- w nowym stanie prawnym, daje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa byłaby bowiem sytuacja, w której organy- w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności aktu normatywnego będącego podstawą orzeczenia- odmówiłyby restytucji stanu zgodnego z Konstytucją na tle jej art. 190 ust.4, z powodu braku odpowiednich przepisów proceduralnych. Wartością nadrzędną powinno być osiągnięcie stanu zgodnego z Konstytucją, jako najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe, należy także zauważyć, że złożenie przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.10.2002r., (ogłoszonego 23.10.2002r)., w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 139 ust. 2 ustawy w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego oraz w tym zakresie niekonstytucyjność rozporządzenia wykonawczego, zapewne doprowadziłoby do rozpoznania jego czynu w świetle w/w, a więc tych samych, czyli niekonstytucyjnych przepisów. Zdaniem Sądu, trudno zaakceptować taką wykładnię prawa, która pozwala na orzekanie w sprawie praw obywateli, w tym przypadku policjantów, po raz kolejny na podstawie przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność, tym bardziej, jeżeli są to przepisy podstawowe w danym zakresie. Stanowisko powyższe wydaje się zgodne z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 07.12.2000r. (sygn. akt III ZP 27/00). W w/w postanowieniu Sąd Najwyższy przychylił się do takiego rozwiązania kwestii stosowania niekonstytucyjnych przepisów w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, by utrzymać "sensowność" instytucji wznowienia postępowania (w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego- art.190 Konstytucji RP). Myśl tę wyraża następująca teza: "Akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału." Sądowi z urzędu znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r.(sygn. akt. II SA/Wa 2578/04 ). Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu prezentuje jednak odmienny punkt widzenia. Odnosząc problem do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że w dniu publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08. 10. 2002r. i jego wejścia w życie, tj. 23. 10. 2003r. -obowiązywały: niekonstytucyjny przepis ustawy i przepisy rozporządzenia MSWiA z 1997r., w oparciu o które wydane zostało orzeczenie dyscyplinarne wobec Skarżącego. Tymczasem, zdaniem Sądu, sens art. 190 ust.4 Konstytucji RP polega na tym, by właściwe organy orzekały w indywidualnych sprawach na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. W związku ze stwierdzeniami Skarżącego o depenalizacji jego czynu, Sąd zauważa, że z faktu orzeczenia o utracie mocy przepisów, normujących postępowanie dyscyplinarne, nie można wyprowadzać ogólnego wniosku o uchyleniu odpowiedzialności za czyny ocenione w postępowaniu unormowanym tymi przepisami. Odpowiedzialność dyscyplinarna wiąże się z obowiązkiem przestrzegania dyscypliny służbowej, ta zaś obejmuje powinności policjanta, które m.in. wynikają z postanowień rozdz. 7 ustawy o policji. Należy tu wskazać przede wszystkim na art.58 w związku z art. 27 ust.1 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazówki, tj. wznowi postępowanie i zastosuje obowiązujące w dniu orzekania przepisy normujące tryb i zasady postępowania dyscyplinarnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 ppsa nie orzeczono, ze względu na jego treść. /-/B.Popowska /-/P.Miładowski /-/E.Makosz-Frymus KB/