II SAB/Sz 80/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z o b o w i ą z u j e Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. J. W. z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w punkcie 2 i 3 w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Z.J. W. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w [...] o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: "1/ ilu obecnie jest strażników miejskich? 2/ w jakiej wysokości wynagrodzenie otrzymuje strażnik miejski? 3/ jakie kwoty pieniężne zostały wydane na utrzymanie Straży Miejskiej w latach 2000, 2001, 2002 i za 10 miesięcy br. ? 4/ dlaczego Urząd Miasta i Gminy w [...] zamierza zwiększyć dotychczasową liczebność Straży Miejskiej?" W dniu [...]r. Z.J. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie, w którym podniósł, że Jego wniosek z dnia [...]r. nie został załatwiony i do dnia złożenia zażalenia nie otrzymał odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia Z.J.W. - wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] dodatkowy 2-tygodniowy termin załatwienia sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] r. , [...] skierowanym do Z.J.W. wskazał, że w oparciu o ustawę z dnia [...]r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ udzielił stronie odpowiedzi na pismo z dnia [...]r., które w dniu [...]r. zostało stronie doręczone, zatem organ wywiązał się ze swoich obowiązków w zakresie udostępnienia żądanych informacji. W dalszej części pisma Burmistrz wskazał, że na podstawie art. 6 ust.1 pkt 2 lit. d cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegać może informacja publiczna o organach gminy [...] i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W związku z powyższym oraz z uwagi na treść art. 1 ust.1 tej zawierającego definicję informacji publicznej, którą jest każda informacja, lecz tylko w sprawach publicznych, Burmistrz wyjaśnił, że żądane przez stronę informacje w zakresie wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez poszczególnych pracowników Straży Miejskiej nie należą do kategorii informacji publicznej, zatem nie mogą być udostępnione. Ponadto zgodnie z art. 5 ust.2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że w [...]r. Urząd Miasta i Gminy w [...] zatrudniał czterech strażników miejskich, a w [...]r. sześciu. Zwiększenie liczby strażników spowodowane jest stale rosnącą przestępczością i pogorszeniem są bezpieczeństwa na terenie gminy [...]. Szczegółowe informacje o wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie Straży Miejskiej w latach 2000 do 2003 obrazują sprawozdania z wykonania budżetu gminy. Ponadto Burmistrz podniósł, że przetworzenie tych informacji w żądnym zakresie przez stronę spowoduje konieczność uiszczenia przez wnioskodawcę kwoty [...] zł tytułem zwrotu poniesionych z tego tytułu wydatków. W związku z tym, Burmistrz zwrócił się do wnioskodawcy o podanie, czy nadal wnosi o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku w żądanej formie. W dniu [...]r. Z.J.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] "na Burmistrza Miasta i Gminy [...], który mimo postanowienia SKO w [...] z dnia [...]r., [...], łamiąc obowiązujące prawo nie udzielił stronie odpowiedzi na pytania Nr 2 i 3 zadane w piśmie z [...]r.". Skarżący podniósł, że w pyt. Nr [...] "w jakiej wysokości wynagrodzenie otrzymuje strażnik miejski", nie chodzi o imienne podanie wynagrodzeń poszczególnych strażników. Odnosząc się do żądania kwoty [...] zł za udzielenie odpowiedzi na pyt. Nr 3, skarżący uznał, że takie żądanie wynika z nadinterpretacji obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Urząd nie może żądać od obywatela opłaty za udzieloną mu informację. Opłaty można żądać tylko za sporządzenie kserokopii oraz wykonanie dyskietki komputerowej. Skarżący wniósł o wydanie przez Sąd postanowienia zobowiązującego Burmistrza Miasta i Gminy [...] do udzielenia odpowiedzi na pytania opisane w skardze oraz do poinformowania o przyczynach i osobach winnych nie załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przez prawo. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na Jego pismo. W związku z nieprecyzyjnym określeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, odmówiono skarżącemu podania wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników Straży Miejskiej w [...]. A co do wniosku o podanie kwot wydatków na Straż Miejską w latach 2000-2003,skarżący został poinformowany, że stosownie do art. 15 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przetworzenie żądanych informacji zgodnie z jego wnioskiem, spowoduje konieczność zwrotu wydatków poniesionych na ten cel. W celu doprecyzowania żądania, Burmistrz zwrócił się do skarżącego o wskazanie, czy podtrzymuje on wcześniej złożony wniosek. Skarżący pismo Burmistrza z dnia [...]r. otrzymał w dniu [...]r. i nie udzielił odpowiedzi, nie wezwał do usunięcia naruszenia prawa, ani do uzupełnienia udzielonej wcześniej informacji. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od dnia [...] r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Skarżący wniósł skargę w dniu [...] r., zatem uczynił to po terminie, dlatego skarga winna ulec odrzuceniu. Burmistrz wskazał też, że uznał, iż skarżący w skardze do Sądu z dnia [...]r. dostatecznie sprecyzował wniosek z dnia [...]r. i udzielił mu informacji publicznej z żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, wprawdzie w ostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że pod wpływem skargi udzielił skarżącemu żądanej informacji, jednakże nie przedłożył treści udzielonej informacji, a skarżący skargi nie cofnął, wobec czego Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że stan bezczynności ustał przed wydaniem wyroku. W tym miejscu należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności /T.Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN. Warszawa 1996, str. 62-63/. Przytoczone określenie pojęcia bezczynności zostało sformułowane w czasie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale pozostaje aktualne skoro przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ poddaje kontroli bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej /art. 10 ust.1/, a odmowa w formie decyzji /art. 16 ust.1/. Wyjaśnić też trzeba, że także odpowiedź organu wskazująca, iż żądania informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną /por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt II SA 2867/02 "Wokanda" 2003, Nr 6, s. 33/. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust.2 omawianej ustawy, w przeciwnym bowiem razie pozostaje w bezczynności. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust.1 w związku z art. 14 ust.2 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...]r. [...], poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje w zakresie wysokości wynagrodzenia otrzymanego przez poszczególnych pracowników Straży Miejskiej nie należą do kategorii informacji publicznej oraz, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko Burmistrza, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dotyczy informacji objętej klauzulą prywatności. Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji publicznej zawiera art. 6 tej ustawy. Z powyższych przepisów w powiązaniu z art. 61 Konstytucji RP wynika zdaniem Sądu, że wynagrodzenie strażnika miejskiego, a więc osoby zatrudnionej w strukturze organów samorządowych należy do zakresu przedmiotowego omawianej ustawy. Wprawdzie art. 5 ust.2 tej ustawy, ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże w niniejszej sprawie - wbrew odmiennemu poglądowi Burmistrza - wynikające z tego przepisu ograniczenie nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek skarżącego dotyczył pracownika na określonym stanowisku, a nie wynagrodzenia konkretnej osoby o określonych personaliach. Zgodnie z tym co zostało wyżej wskazane na temat sposobu załatwienia wniosków o udzielenie informacji publicznej należało zatem udzielić żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, a więc pisemnie w terminie określonym w art. 14 ust.1 lub ustalonym w sposób wskazany w art. 14 ust.2 tej ustawy. Burmistrz w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że "szczegółowe informacje o wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie Straży Miejskiej w latach 2000 do 2003r. obrazują sprawozdania z wykonania budżetu gminy w tych latach. Przetwarzanie tych informacji w zakresie przez Pana żądanym spowoduje konieczność uiszczenia przez Pana kwoty [...] zł tytułem zwrotu poniesionych z tego tytułu kosztów". Z przytoczonej odpowiedzi Burmistrza ewidentnie wynika, że Burmistrz uznaje tę informację za informację przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy, a jednocześnie przewiduje, że przetworzenie takiej informacji będzie wiązało się z kosztami. Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "prawo do informacji obejmuje również prawo do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", co na zobowiązany podmiot nakłada powinność ustalenia czy uzyskanie przez wnioskodawcę dostępu do przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku braku takiego interesu w odniesieniu do informacji przetworzonej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej. Kwestią natomiast zupełnie odrębną jest kwestia kosztów związanych z przekształceniem informacji /art. 15 ust.1/. Zgodnie z art. 15 ust.1 omawianej ustawy, a więc "jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust.1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takiej sytuacji sposób postępowania podmiotu musi być zgodny z procedurą określoną w art. 15 ust.2 tej ustawy, który stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust.1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W świetle powyższych uregulowań oczywiste jest, że Burmistrz z naruszeniem art. 15 ust.2 cyt. ustawy, nie rozpatrzył wniosku skarżącego opisanego w pkt 3, błędnie interpretując treść tego przepisu. Milczenie strony Burmistrz potraktował bowiem jako swoiste zwolnienie go od obowiązku z dalszego działania . Tymczasem należało udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, o ile wystąpiły podstawy do jej udzielenia, skoro Burmistrz zakwalifikował tę informację jako informację przetworzoną. Czym innym jest bowiem przetworzenie informacji, a czym innym jej przekształcenie, o które skarżący nie ubiegał się. Wskazać też należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie odsyła w zakresie w niej nie uregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera natomiast własne przepisy proceduralne. Wyjątkiem jest przepis art. 16 ust.2, który przewiduje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.2. Nie mają zatem zastosowania przy rozpatrywaniu przez Sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy załatwienia spraw oraz tryb zażaleniowy wymieniony w art. 37 Kpa. Wniesienie skargi do Sądu na bezczynność możliwe jest w każdym czasie trwania stanu bezczynności, a więc po upływie terminów określonych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co przemawia za bezzasadnością wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po terminie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Zaznaczyć też trzeba, że z uwagi na treść art. 286 § 2 tej ustawy, wskazany w wyroku termin 14 dni do rozpatrzenia wniosku skarżącego, należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi.