III SA/Wa 3267/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności składek i wyznaczenie nowego terminu płatności 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i uchyla poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nr [...], 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1) nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.K. , zwany dalej skarżącym lub stroną,. złożył, jako właściciel gospodarstwa rolnego, w dniu 26 lipca 2005 roku w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Odział Regionalny w B., Placówka Terenowa w C. , wniosek o odroczenie terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz o nie obciążanie odsetkami, do czasu ustalenia prawa jego brata do renty wypadkowej. Argumentował, że M. K. kwalifikuje się do otrzymywania świadczenia rentowego w związku z odniesionymi obrażeniami i uszczerbkiem na zdrowiu powstałymi w wyniku wypadków przy pracy rolniczej. Dodał, że w Sądzie Okręgowym w S. toczy się postępowanie w tej sprawie. W opinii strony zakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do czasowej lub stałej renty pozwoli określić istnienie lub brak obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Strona oparła wniosek o art. 7 ust. l pkt 2 i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn.: Dz.U. z 1998 roku, nr 7, poz. 25 ze zm., powoływanej dalej jako u.u.s.r.). Niezależnie od powyższego argumentu skarżący wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie posiada środków materialnych na opłacenie należności, ponieważ "przejął gospodarstwo od rodziców i nie zdążył wypracować oszczędności". Decyzją z [...] sierpnia 2005 roku nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS) odmówił odroczenia terminu płatności należności skarżącego wobec KRUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kwartału 2004r. do III kwartału 2005 roku w kwocie 1.592,60 zł. Prezes KRUS w lakonicznym uzasadnieniu, wskazał jedynie, iż podjął negatywną decyzję ze względu na istniejące zadłużenie za okres dłuższy niż jeden kwartał. Ponadto poinformował o możliwości spłaty należności w układzie ratalnym, po uprzednim złożeniu wniosku z podaniem wysokości rat i terminów ich płatności. Skarżący wnioskiem z 30 sierpnia 2005r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy odroczenia płatności składek do chwili prawomocnego ustalenia praw domownika do renty z tytułu wypadku przy pracy w gospodarstwie rolnym. Podkreślił, że w okresie korzystania z takiego świadczenia, nie istnieją podstawy do uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uzasadniał, że organ rentowy podjął negatywne rozstrzygnięcie, bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a podana jako podstawa odmownego załatwienia wniosku okoliczność istnienia zadłużenia za okres dłuższy niż l kwartał nie znajduje uzasadnienia w art. 36 ust. l pkt. 10 oraz art. 41a ust. l pkt l u.u.s.r. Prezes KRUS rozpoznał podanie o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] września 2005 roku odroczył termin płatności składek za okres od I kwartału 2004 roku do III kwartału 2005 roku w kwocie 1.592,60 zł oraz wyznaczył nowy termin płatności, tj. 31 października 2005 roku. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzję podjęto mając na uwadze trudności finansowe oraz brak środków materialnych na jednorazową spłatę należności z uwagi na niedawne przejęcie gospodarstwa po rodzicach. J.K. złożył skargę na w/w decyzję, wnosząc o jej zmianę i przyznanie prawa do weryfikacji obowiązku opłacenia składek za okres ustalonego prawa domownika do renty wypadkowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi rentowemu. Skarżący podkreślił, że organ nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu płatności do czasu przyznania świadczenia rentowego dla jego brata. Wniosek ten był uzasadniony ze względu na trudną sytuację finansową oraz z uwagi na przepisy art. 7 ust. l pkt 2 i art. 16 ust. 3 u.u.s.r., które stanowią, że przyznanie renty wypadkowej dla domownika z tytułu wypadku przy pracy rolniczej skutkuje automatycznie brakiem obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i wypadkowe oraz emerytalno - rentowe. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, ograniczono do minimum postępowania dowodowego, przemilczano okoliczności, fakty i dowody przedłożone we wnioskach oraz nie wzięto pod uwagę interesu faktycznego strony skarżącej. Ponadto zaskarżona decyzja jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że J.K., nie zgłosił we wniosku o ubezpieczenie społeczne rolników, swojego brata, M. K. jako domownika w gospodarstwie rolnym. Stwierdził, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem z dnia 15 czerwca 2005 r., w/w spełniają przesłanki art. 7 i art. 16 u.u.s.r. i podlegają ubezpieczeniu z mocy ustawy. W ocenie organu rentowego skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wniosek o odroczenie terminu płatności składek został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd ma na uwadze również art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Strona skarżąc decyzję wydaną przez Prezesa KRUS w oparciu o art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako k.p.a.), wniosła o jej zmianę i uwzględnienie złożonego wniosku lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając złożoną skargę, Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność decyzji wydanej przez organ administracji w II instancji oraz postanowił uchylić decyzję wydaną w I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazać należy, że w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., przewidziano tryb zaskarżania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowanie zwykłego trybu odwoławczego, który został uregulowany w art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. W przypadku uregulowanym art. 127 § 3 k.p.a., stronie nie służy odwołanie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się jednakże przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym także przepisy określające rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy (art. 138 k.p.a.). Po sprawdzeniu zgodności zaskarżonej decyzji odwoławczej z art. 138 k.p.a., Sąd stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem powołanego przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa stanowi natomiast przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc powołane regulacje do badanej sprawy, stwierdzić należy, iż decyzją z [...] września 2005 roku wydaną na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS odroczył termin płatności składek w kwocie 1.592,60 zł i wyznaczył nowy termin płatności, tj. 31 października 2005 roku. Podejmując takie rozstrzygnięcie Prezes zmienił wydaną w I instancji decyzję o odmowie odroczenia terminu płatności składki na ubezpieczenie społeczne rolników i rozpoznał sprawę merytorycznie uznając, że orzeczenie wydane w I instancji nie jest prawidłowe. Osnowa wydanej w II instancji decyzji powinna przyjąć brzmienie zgodne z rozstrzygnięciami przewidzianymi w art. 138 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zauważyć należy, iż art. 138 k.p.a. nie wyłącza możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy o istocie sprawy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organy administracji jest zresztą zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego musi być jednak zgodne z rozstrzygnięciami, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy może stwierdzić, iż orzeczenie wydane w I instancji jest nieprawidłowe, a w konsekwencji wymaga korekty. W takiej sytuacji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - podejmując tym samym orzeczenie merytoryczne. Zauważyć trzeba, że z istoty powołanych przepisów wynika, że merytoryczne orzeczenie w sprawie przez organ odwoławczy jest możliwe tylko w przypadku uchylenia decyzji, choćby w części, organu I instancji. Oczywiste jest także, że w takim przypadku rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być takie samo, jak podjęte przez organ I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Ewidentna sprzeczność osnowy decyzji II instancji z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zaskarżoną decyzję wydano rażąco naruszając w/w przepis. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że decyzje (wydane zarówno w I jak i w II instancji) posiadają istotne i podstawowe braki z punku widzenia ich zgodności z art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu należało w wydawanych decyzjach oznaczyć organ administracji publicznej oraz stronę lub strony (co uczyniono), datę wydania (wątpliwości w tym zakresie budzi decyzja I instancji), powołać podstawę prawną rozstrzygnięcia, zamieścić uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a decyzja w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna także zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.u.s.r., Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej i decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. są decyzjami administracyjnymi. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 k.p.a. w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji w decyzjach wydanych zarówno w I jak i II instancji nie powołał pełnej podstawy prawnej, nie wskazał bowiem, że podstawę wydania tych decyzji stanowią przepisy k.p.a. Ponadto zwrócić uwagę należy na nieprecyzyjne pouczenie strony o przysługującym trybie odwoławczym. Organ administracji w I instancji prawidłowo powołał art. 127 § 3 k.p.a., pouczając jednak stronę, iż z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może zwrócić się do organu wydającego decyzję tj. Placówki Terenowej KRUS w C., mógł wprowadzić stronę w błąd co do organu właściwego do wydania decyzji. Oczywiste jest, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o odroczenie terminu płatności składki na ubezpieczenie społeczne rolników jest Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy (art. 41a ust. 1 u.u.s.r.). Dlatego organ informując stronę skarżącą, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wnieść do właściwego organu administracji, powinien ewentualnie wskazać miejsce właściwe do złożenia takiego wniosku (właściwą jednostkę organizacyjną). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem również art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W podanym zakresie Sąd podzielił zarzuty strony zawarte w skardze. W uzasadnieniach podjętych decyzji, organy administracji nie wskazały bowiem faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji I instancji nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy. Decyzji wydanej w I instancji Prezes KRUS w ogóle nie uzasadnił, podając jedynie, że negatywne rozstrzygnięcie zostało podjęte ze względu na istniejące zadłużenie za okres dłuższy niż 1 kwartał. W decyzji wydanej w II instancji, Prezes KRUS jednym zdaniem uzasadnił odroczenie terminu płatności składek do 31 października 2005r. Podkreślić jednak należy, że odraczając termin płatności nie uwzględnił wniosku strony w całości, skarżący wyraził bowiem wolę odroczenia terminu płatności składek do czasu zakończenia innego postępowania toczącego się w przedmiocie przyznania świadczenia rentowego z tytułu wypadku przy pracy rolniczej dla jego brata - M. K.. Organ odwoławczy nie wskazał przesłanek, które zadecydowały o terminie odroczenia płatności składek i nie wyjaśnił stronie, dlaczego nie uwzględnił jej żądania w pozostałym zakresie. Podkreślić należy, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował ulgi w płatności należności. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok z 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie k.p.a. I tak, w wyroku z 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (Lex nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Zastosowanie się do treści art. 107 § 3 k.p.a. jest również ważne ze względu na wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę ogólną - przekonywania stron, która również nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z tą regułą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ podatkowy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub pominie je milczeniem, nie ujmując ich w decyzji. Kończąc rozważania dotyczące art. 107 k.p.a., wskazać należy, że organy naruszyły także art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący w sposób wyczerpujący wyjaśnić sprawę, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Słusznie strona podniosła w skardze, że do minimum ograniczono postępowanie dowodowe. Stosownie do art. 41a u.u.s.r. odroczenie terminu opłatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie może zostać uzasadnione ważnym interesem zainteresowanego. Przesłankę do zastosowania tej ulgi może stanowić każdy "uzasadniony ważny interes strony", a więc istotne są nie tylko możliwości płatnicze i stan finansowy. Organy administracji, w podjętych decyzjach nie przeprowadziły stosownego postępowania w odpowiednio szerokim zakresie, pomimo że strona skarżąca, w uzasadnieniu wniosku podnosiła nie tylko aspekty finansowe uzasadniające w jej opinii pozytywne rozpoznanie sprawy. Ponadto organ w ogóle nie ustosunkował się do żądania "nie obciążania skarżącego odsetkami od niezapłaconych w terminie składek". Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Prezes KRUS nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] września 2005r. oraz uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało w rozpatrywanej sprawie istotny wpływ na jej wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy orzekł o uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2005r. wydanej w I instancji. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż ww. decyzje nie mogą być wykonane w całości, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.