I OSK 544/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt 2 II SA 2257/03 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...]2 w przedmiocie zmian w dowodzie rejestracyjnym pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia kosztów. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005r., sygn. akt 2 II SA 2257/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji – dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego ciężarowego specjalizowanego, marki Volwo o nr rej. [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 25 lipca 1997r. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność decyzji – dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego ciężarowego serii N nr 0808660, marki Volwo o nr rej. [...]. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 25 lipca 1997r. Pismem z dnia 13 października 2000r. K. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...], wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 15 stycznia 2001r. nr [...] odmówiło K. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz postanowieniem z dnia 26 lutego 2001r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 986/01 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 stycznia 2001r. nr [...] wskazując, że K. M. spełnił wszystkie przesłanki normatywne, uzasadniające przywrócenie terminu. W wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z dnia 03 lutego 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własne postanowienie z dnia 26 lutego 2001r. nr [...] i przywróciło K. M. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, iż rejestracja samochodu ciężarowego specjalizowanego dokonana została bez wniosku skarżącego. Stanowiło to naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992r. Nr 11, poz. 41 ze zm. zwaną dalej Prd), zgodnie z którym rejestracja pojazdu następuje na wniosek. Organ ustalił, iż skarżący złożył jedynie wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę pojazdu załączając stosowną dokumentację techniczną. Przepisy cyt. ustawy nie wymagają zgody organu rejestracyjnego na przebudowę pojazdu. Ustawa wprowadza jedynie obowiązek rejestracji takiego pojazdu, który uzależniony jest od złożenia stosownego wniosku przez właściciela pojazdu. Organ nie jest bowiem uprawniony do wydania decyzji o rejestracji pojazdu z urzędu. Organ dokonując rejestracji pojazdu bez uprzedniego wniosku właściciela, rażąco naruszył prawo, które to naruszenie obligowało organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lipca 1997r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej naruszenie m. in. art. 61 pkt 2 ustawy Prd oraz art. 8 Kpa. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę pojazdu stanowił w istocie wniosek o rejestrację pojazdu. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, iż organ mimo, że w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że oparł decyzję na ustawie – o ruchu drogowym z dnia 1 lutego 1983r., to z treści samej decyzji wynika, iż odnosi się ona do obecnego stanu prawnego, zawartego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Nie można bowiem w ustawie z 01 lutego 1983r. wskazać obowiązku wystąpienia o świadectwo homologacji osoby dokonującej przebudowy samochodu. Natomiast w przypadku dokonania zmian konstrukcyjnych w samochodzie, warunkiem rejestracji zmiany danych technicznych pojazdu w dowodzie rejestracyjnym, jest zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, którym to zaświadczeniem legitymował się skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o oddalenie skargi, przedstawiło analogiczne stanowisko, do tego, które zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 31 stycznia 2005r., sygn. akt 2 II SA 2257/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że drugoinstancyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany był bowiem, przed wydaniem decyzji, do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzja z dnia [...], w trybie przepisów art. 58 i art. 59 Kpa. Sąd wskazał, że rozpatrzenie odwołania bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia jest niedopuszczalne. Bowiem brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie. Pismem z dnia 10 marca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od. ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2005r., sygn. akt 2 II SA 2257/03, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa), poprzez ustalenie przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] nie rozpatrzyło wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...]. Skarżący podzielał stanowisko Sądu, iż rozpatrzenie odwołania, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jest niedopuszczalne. Jednakże, ani z treści uchylonej decyzji z dnia [...], ani z akt sprawy nie wynikało nawet pośrednio, że organ takiego wniosku nie rozpatrzył. W istocie jednak, postanowieniem z dnia 03 lutego 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosek taki rozpatrzyło, wskutek czego przywróciło K. M. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] nr [...]. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego, skoro powstała wątpliwość, która miała charakter istotny, bowiem brak rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyduje o niedopuszczalności rozpatrzenia takiego wniosku, sąd powinien przed wydaniem orzeczenia skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni zarzutów w niej podniesionych. Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa art. 3 § 1 i 2 pkt ppsa, zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji znajduje swoje odzwierciedlenie w sentencji wyroku. Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 § 1 ppsa, uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia Wojewódzki Sąd Administracyjny do wydania wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 cyt. ustawy ppsa. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest okoliczność, co zostało zresztą podkreślone zarówno przez sąd I instancji, jak i przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozpatrzenie odwołania, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jest niedopuszczalne. Merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym (postępowaniu prowadzonym w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości, o której mowa w art. 16 § l Kpa (por. wyrok NSA z dnia z 30 grudnia 1998r. sygn. akt IV SA 2294/96 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998r. sygn. akt IV SA 727/96). Zasadą jest, że sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem, po zamknięciu rozprawy, na podstawie nadesłanych akt sprawy (art. 90 § 1 i art. 113 § 1 w zw. z art. 132 i 133 § 1 ppsa). Wszelkie odstępstwa od tej reguły, muszą wynikać bezpośrednio z przepisów ustawy i jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej (np. postępowanie prowadzone w wyniku zastosowania art. 55 § 2 lub na podstawie art. 120 ppsa). Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie przez Sąd, iż wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały ustalone i dostatecznie wyjaśnione. Zgodnie z powyższą regułą, Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, nadesłanych z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w których brak było postanowienia tego organu z dnia 03 lutego 2003r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia K. M. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. W świetle przedstawionych okoliczności, uzasadnionym było stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż niedopuszczalnym było rozpatrzenie odwołania, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Niezasadnym jest więc zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Sąd powinien skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych – jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowo-administracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt V SA 671/00). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż wobec generalnej zasady, zgodnie z którą sąd orzeka na podstawie nadesłanych akt sprawy, zasadą szybkości postępowania sądowo-administracyjnego, wyrażoną w art. 7 ppsa oraz wykładnią gramatyczną art. 106 § 3 ppsa, Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie można czynić zarzutów pod adresem Sądu I instancji, w kwestii dotyczącej ustaleń dokonanych przez ten Sąd na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, gdyż uchybienie to zostało zawinione przez organ administracji orzekający w sprawie. Sąd przyjmuje domniemanie, że nadesłane akta sprawy stanowią całość materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższy wywód jest tym bardziej uzasadniony, z uwagi na okoliczność, że skarżący – mimo prawidłowego zawiadomienia – nie stawił się na posiedzenie sądu, poprzedzające wydanie zaskarżonego wyroku, gdzie mógł złożyć wniosek dowodowy na okoliczność przywrócenia K. M. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 03 lutego 2003r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lutego 2001r. i przywróceniu K. M. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] znane było sądowi I instancji dopiero z chwilą złożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej, tj. w dniu 29 kwietnia 2005r. Mając na uwadze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zgodnie z ustawą z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), jest organem administracji publicznej, do postępowania przed którym zastosowanie mają przepisy Kpa, w szczególności ogólne reguły postępowania, do których organ powinien się stosować w toku załatwiania sprawy, niezrozumiałym jest czynienie, z zawinionego niejako przez siebie działania, podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonego wyroku z dnia 31 stycznia 2005r., bowiem w świetle całości akt administracyjnych, wyrok ten został wydany z naruszeniem prawa, przy czym naruszenie to ma charakter obiektywny. Sąd I instancji, wobec istnienia w obrocie prawnym powołanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 03 lutego 2003r. nie mógł czynić zarzutów pod adresem skarżącego, w kwestii dotyczącej wymogu uprzedniego rozpatrzenia wniosku K. M. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaistniałej sytuacji, wobec wyjaśnienia kwestii proceduralnych, przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji powinna być merytoryczna ocena decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.