II SA/Gl 793/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sek. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 03 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ( [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. ustanowił w pkt. 1 dla nieruchomości położonej w W., składającej się z działek nr A, B, C, D i E stanowiących własność J. K. drogę konieczną biegnącą i obciążającą m.in. nieruchomości położone w W., składające się z działek ozn. nr F, G i H i stanowiące własność M. i A. K.. W pozostałych pkt od 2 – 9 obciążono nieruchomość małżonków K. na rzecz właścicieli pozostałych gruntów tj. C. G. i spadkobierców J. G., Z. C. i spadkobierców K. C., M. G., A. G. i J. G., O. N., M. B., M. i G. G. oraz Z. D.. W pkt 22 postanowienia Sąd nakazał A. i M. K. usunąć przeszkody na swoich działkach na trasie drogi koniecznej. W wyniku apelacji wniesionej przez A. i M. K. oraz Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. od powyższego postanowienia Sąd Okręgowy w B. postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] oddalił obie apelacje. Natomiast Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji M. i A. K.. Wnioskiem z dnia [...] 2003r. wierzyciele C. G., Z. C., M. G., J. G., M. B., M. G. oraz Z. D. wystąpili do Sądu Rejonowego w B. z wezwaniem dłużnika małżonków A. i M. K. do wykonania egzekwowanej czynności oraz umocowania wierzyciela do jej wykonania na koszt dłużnika. Postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Sąd udzielił wierzycielowi J. K. umocowania do wykonania czynności usunięcia przeszkód z trasy ustanowionej sądownie drogi koniecznej na koszt dłużników A. K. i M. K.. Pismem z dnia [...] 2003r. M. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. o robotach prowadzonych na jego działkach przez J. K. z użyciem sprzętu ciężkiego. Podkreślił, że działalność nosi wszelkie cechy budowy drogi bez wymaganego zezwolenia i jej wytyczenia w terenie. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] 2003r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził, ze określona przez Sąd droga została wykonana poprzez częściową niwelację oraz częściowe wykonanie nasypu wynikające z konfiguracji terenu. Prace zostały wykonane sprzętem budowlanym (spychokoparka, spychacz gąsienicowy) wraz z nawiezieniem kamienia stabilizującego nawierzchnię drogi. Oględziny potwierdziły także profilowanie drogi poprzez miejscowe podcięcie skarp oraz nadsypanie po stronie przeciwnej. Istniejące wzdłuż przebiegu drogi przeszkody jak drzewa oraz młodnik bukowo – świerkowy zostały usunięte przez ich wycinkę. Wobec wezwania J. K. do przedłożenia pozwolenia na budowę drogi strona przedstawiła m.in. w/w postanowienia sądów powszechnych, projekt służebności dojazdu, kopie mapy ewidencyjnej oraz dokumentacje fotograficzną. Po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika A. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] wydanym w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyznaczył organowi I instancji 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. umorzył prowadzone postępowanie w sprawie dokonanych przez J. K. robót ziemnych. W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą prac było orzeczenie sądu powszechnego. Żądanie zatem oceny legalności tych działań oznaczałoby weryfikowanie przez organ postanowień sądowych. Odwołanie pismem z dnia [...] 2004r. złożyli skarżący małżonkowie A. i M. K. zarzucając naruszenie podstawowych zasad procesowych z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie sprawy gdyż w dacie oględzin teren był zaśnieżony co uniemożliwiło dokładne ustalenie poczynań J. K.; naruszenie przepisów art. 33 i art. 51 Prawa budowlanego przez brak żądania od J. K. dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawienie stosownych pozwoleń, uzgodnień; nienakazanie zaniechania robót prowadzonych w ramach samowoli budowlanej oraz przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. o nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że roboty polegały na przywróceniu drożnego szlaku w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości zgodnie z postanowieniami sądów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję ostateczną złożyli małżonkowie a. i M. K. powielając zarzuty będące przedmiotem odwołania od decyzji I instancji. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] 2005r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący negują ustalenia sądów, które udzieliły wierzycielowi umocowania do wykonania czynności usunięcia przeszkód z trasy drogi koniecznej. Nadto wskazano, że w latach 1998 – 1999 M. K. zdemolował samowolnie odcinek tej drogi. Pismem z dnia [...] 2006r. pełnomocnik skarżących przesłał decyzje administracyjne Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych potwierdzające wykonywanie prac przez J. K. poza terenem wyznaczonej służebności. Następnie w dniu [...] 2006r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismo pełnomocnika skarżących wraz z załącznikami dla udokumentowania bezprawności działań J. K.. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze oraz opisał roboty budowlane przeprowadzone na gruncie drogi koniecznej. Przedstawił dodatkowo wykładnię postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...]r. w zakresie ustanowionych sądownie uprawnień J. K., z którego wynika, że szlak drogowy istniał wcześniej i miał ustalony przebieg więc na etapie postępowania o ustanowienie drogi koniecznej nie było potrzeby rozgraniczania działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawowym zagadnieniem jest ustalenie zakresu i rodzaju uprawnień wynikających z prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu drogi koniecznej w kontekście wymogów określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ Prawomocne postanowienie sądu wydane w oparciu o art. 145 Kodeksu cywilnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej ma charakter prawotwórczy. Tworzy nowy stosunek prawno-rzeczowy pomiędzy każdoczesnym właścicielem nieruchomości władnącej a każdoczesnym właścicielem nieruchomości obciążonej. Orzeczenie to nie stwarza obowiązku określonego świadczenia, tylko ustanawia służebność i określa jej zakres oraz sposób wykonywania. Dlatego też Sąd Najwyższy wyraził w uchwale z 26 czerwca 2002 r., III CZP 38/2002 (MoP 17/2002, s. 773) pogląd, że postanowienie o ustanowieniu drogi koniecznej nie jest tytułem egzekucyjnym, podlegającym zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności. Z ustanowienia służebności drogi koniecznej wynika dla właściciela nieruchomości władnącej roszczenie do właściciela nieruchomości obciążonej, którego treścią jest możność żądania od właściciela nieruchomości obciążonej określonego zachowania odpowiadającego ustanowionemu prawu. Roszczenia tego można dochodzić w odrębnym postępowaniu o ochronę służebności, w tym także o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Dopiero wyrok wydany w tym postępowaniu może być tytułem egzekucyjnym i – po nadaniu klauzuli wykonalności – podstawą egzekucji; tytułem takim nie jest więc postanowienie o ustanowieniu drogi koniecznej. Określona w art. 145 kc służebność drogowa ma charakter koniecznego połączenia nieruchomości z drogą publiczną lub z budynkami gospodarskimi należącymi do niej. Natomiast "dostęp" oznacza możność dojścia, dojazdu i przepędu zwierząt; droga konieczna powinna zapewniać każdy rodzaj dostępu, czyli likwidować naturalną izolację nieruchomości. Powyższe rozważania wskazują na ograniczony zakres w korzystaniu z nieruchomości obciążonej służebnością przez właściciela nieruchomości władnącej. Ustanowienie bowiem tej służebności to wyłącznie zezwolenie na przejazd, przejście przez cudzy grunt. W żaden sposób nie jest to umocowanie do dysponowania cudzym terenem, prowadzenia na nim robót, przystosowywania go do swoich potrzeb. Postanowienie Sądu w tym przedmiocie ma wyłącznie charakter cywilny – jest to swoista eskulpacja właściciela nieruchomości władnącej przed zarzutem naruszania cudzej własności – ale wyłącznie w tym konkretnie ustalonym zakresie. Podkreślić należy, że rozpoczęcie jakichkolwiek robót budowlanych na gruncie (a takie zaistniały w rozpatrywanej sprawie skoro użyty był sprzęt ciężki do niwelacji terenu, nasypów itd.) wymaga przede wszystkim legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powoływane zaś przez organy i J. K. postanowienia sądów powszechnych różnych instancji nie zastępują tego wymogu, jak również nie konwalidują jego braku. Wskazać również należy, że zgodnie z wymogami prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; wyjątki od tej zasady zawiera enumeratywny katalog w art. 29-31 Prawa budowlanego. Nawet w przypadku ustalenia, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu podlegają pod sytuację przewidzianą w art. 29 ust. 2 to i tak do ich rozpoczęcia wymagane było złożenie stosownego zgłoszenia. Zgłoszenie jako czynność procesowa inicjująca to szczególne postępowanie administracyjne uzależniona jest od jednoznacznego ustalenia czy planowana inwestycja podlega tej właśnie instytucji prawnej czy też wymagane jest pozwolenie na budowę. Postępowanie w sprawie zgłoszenia prowadzone jest w wyniku dokonanej przez inwestora czynności, której efektem jest w zależności od tego czy zostanie wniesiony sprzeciw czy też nie (milczenie organu) dopuszczalność przystąpienia do realizacji inwestycji. Sprzeciw bowiem wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Niewniesienie zaś sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zatem wyłącznie dokonanie zgłoszenia - zgodnie z art. 30 prawa budowlanego - właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanych robót budowlanych. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora, a wykonane roboty mają charakter legalny. Natomiast zrealizowanie robót przed upływem 30-dniowego terminu i w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu skutkuje, że wykonane roboty są samowolą budowlaną ze wszystkimi z tego wynikającymi konsekwencjami. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organy w ogóle nie wyjaśniły legitymacji J. K. i ewentualnych uprawnień do podjęcia przez niego robót budowlanych; nie ustalono zakresu wykonanych robót; pominięto wymogi z art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego. Stwierdzenie zaś czy wykonane prace podlegają reżimowi z art. 28 czy też mieszczą się w katalogu z art. 29 ust. 2 warunkuje tryb i przebieg dalszego postępowania w przedmiotowym zakresie. Nadmienić należy, że z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. o sygn. akt [...] wydanego wskutek wniosku małżonków A. i M. K. o wykładnię postanowienia ustanawiającego drogę konieczną wynika, że służebność została wytyczona po istniejącej w terenie drodze; usunięcie przeszkód z tego szlaku obejmowało wyłącznie usypany zwał ziemi oraz skład drewna Nadleśnictwa B.. Zatem brak było podstaw do usuwania warstw ziemi na całej długości przebiegu drogi, wycinania drzew itd. Powyższe zaś zostało całkowicie pominięte przez organy. Wydanie natomiast decyzji w zakresie legalności prowadzonych robót budowlanych zwłaszcza na cudzym gruncie wiąże się nie tylko z właściwym, jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, ale i z wyczerpującym wyjaśnieniem przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz wskazaniem, dlaczego organ zastosował określone rozwiązanie; nie wystarcza samo powołanie orzeczeń sądowych, których przedmiot należy do sfery prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Nadto z uwagi na specyfikę prowadzonych postępowań – koniecznym jest dochowanie wszystkich wymogów formalnych i zasad procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia takie stanowi przede wszystkim naruszenie treści art. 28 i nast. Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pominął kwestie ewentualnego naruszenia postanowień art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880) tj. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości; jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Powyższe bowiem w ogóle nie stanowiło przedmiotu prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania, gdyż sprawę rozpatrywały organy nadzoru budowlanego, a ten zakres należy do wyłącznej właściwości organów wymienionych w wyżej cytowanym art. 83. Choć w przypadku złożenie przez stronę żądań dotyczących różnych kwestii należało zastosować art. 66 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Co również w rozpatrywanej sprawie zostało pominięte. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakłada na organy obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekał, stosownie do postanowień art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powyższej ustawy . Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" oraz art. 135 wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.