I OSK 225/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnym skargi kasacyjnej Starosty Sokólskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 916/05 w przedmiocie odrzucenia skargi Starosty Sokólskiego na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 sierpnia 2005 r., nr RR.IV.BZ.7228/3/05 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomością postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Starosty Sokólskiego na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 sierpnia 2005 r., nr RR.IV. BZ.7228/3/05 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomością. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w trym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji gdy legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego ze skargą może co do zasady wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu tego typu cech nie posiada Starosta Sokólski, podobnie jak każdy organ I instancji. Starosta orzekający w danej sprawie jako organ I instancji funkcjonuje w ramach prawnie ustalonego systemu weryfikacji decyzji organów administracji przez organy nadrzędne. Organy administracji publicznej nie mają jednak uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia podkreśla się, że postępowania sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. W skardze kasacyjnej Starosty Sokólskiego podniesiony został zarzut naruszenia art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kpa, polegający na przyjęciu, że organ wydający w I instancji decyzję administracyjną odmawiającą wygaszenia trwałego zarządu nieruchomością nie posiadał interesu prawnego pozwalającego mu skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Organ wywodzi w skardze kasacyjnej, iż co prawda możliwość wniesienia przez niego skargi kasacyjnej nie wynika z literalnego brzmienia art.173 § 2 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak stoi on na stanowisku, że ponieważ jej istota dotyczy problemu interesu prawnego organu w rozstrzygnięciu czy podmiot występujący jako organ administracyjny rozstrzygający sprawę w drodze decyzji konstytuowany jest tym samym jak podmiot mający cechy strony i może skutecznie złożyć skargę na decyzję organu II instancji. Starosta podnosi, iż jego interes prawny wynika z faktu, iż z jednej strony jest organem właściwym do wydania decyzji z sprawie wygaszenia trwałego zarząd nieruchomości i jednocześnie stanowi podmiot praw i obowiązków związanych z utrzymaniem nieruchomości. Jak podkreśla pełnomocnik organu, Starosta występuje w danej sprawie nie tylko jako organ wydający decyzję w danej sprawie, ale także jako podmiot mający interes prawny w wydaniu konkretnego rozstrzygnięcia tj. wydania decyzji odmownej i nie przyjęciu na swój stan nieruchomości wykazującej cechy tzw. "własności niechcianej". Starosta wskazuje na różnicę jaka zachodzi między uregulowaniami zawartymi odpowiednio w art. 173 § 2 i art. 50 § 1 – ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającymi podmioty uprawnione do inicjowania poszczególnych postępowań przed sądami administracyjnymi. O ile w wypadku pierwszego z powołanych wyżej przepisów występuje "imienne" wyliczeni podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej o tyle art. 50 § 1 ustawy uprawnionym do wniesienia skargi do WSA jest "każdy kto ma w tym interes prawny". Skardze kasacyjnej kwestionowany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, zgodnie z którym w skardze trudno się dopatrzeć jakiegokolwiek interesu prawnego organu I instancji w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Zdaniem Starosty przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami, konstytuują stan prawny, zgodnie z którym po wygaszeniu trwałego zarządu właściwy organ (tu: Starosta Sokólski) z mocy prawa przejmuje nieruchomość z całością obciążeń, co wiąże się z koniecznością ich utrzymania, a tym samym wpływa na kształtowanie interesu prawnego organu, który nie jest zainteresowany utrzymaniem na swój koszt nierentownych nieruchomości. Art. 23 ust. 1 ustawy – o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na starostów obowiązku prowadzenia gospodarki komunalnej, w wypadku gdy są one zamieszkiwane przez lokatorów co ma miejsce w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw i podlega oddaleniu. Funkcja jednostek samorządu terytorialnego w toku postępowania administracyjnego podlega w myśl zasadzie legalizmu ścisłej regulacji w przepisach prawa. Jednostka ta może jako osoba prawna partycypować w takim postępowaniu na prawach strony i wówczas jej organy będę podejmować wszelkie działania procesowe zmierzające do obrony jej interesu prawnego. Ustawa może także jednostkom samorządu terytorialnego nadać przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Taka podwójna rola jednostki samorządu terytorialnego nie pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień procesowych przysługujących jej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Fakt powierzenia organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowadministracyjnego. Stosownie do treści art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. t.j. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomości. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organ powiatu został upoważniony do kształtowania stosunków (w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własny powiat organu wydającego decyzję w sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że powiat może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że starosta, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.