II SA/Op 374/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 12 maja 2004r. E. P. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: S., T. i B. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. We wniosku strona wskazała, iż w skład jej rodziny wchodzi ona sama oraz troje dzieci oraz, że jest osobą rozwiedzioną i nie wychowuje dzieci razem z ojcem. Decyzją z dnia 8 czerwca 2004r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. przyznał E. P. świadczenia rodzinne w formie zasiłku na troje dzieci – T. i B. P. w kwocie 43 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004r. do dnia 31 sierpnia 2005r., S. P. w kwocie 53 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004r. do dnia 31 sierpnia 2005r., dodatku z tytułu samotnego wychowywania T., B. i S. P. w kwocie 170 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2004r. do dnia 31 sierpnia 2005r. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna T. i B. w kwocie 90 zł jednorazowo, a ponadto odmówił przyznania dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna S. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 163 KPA w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania stronie zasiłku rodzinnego w kwocie 43 zł oraz dodatku w kwocie 170 zł z tytułu samotnego wychowywania dziecka – syna B. P., pozostawiając decyzję w pozostałej części bez zmian. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nienależnie pobrane świadczenie za miesiąc październik 2004r. w łącznej kwocie 213 zł zostało potrącone z wypłacanych świadczeń rodzinnych w miesiącu listopadzie 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że syn wnioskodawczyni B. od 1 października 2004r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł., wobec czego uchylono prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, stosownie do art. 7 pkt. 1, uznając iż zasiłek rodzinny nie przysługuje na dziecko przebywające w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a myśl art. 3 ust. 7 ustawy taką instytucją jest Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy. Od decyzji tej odwołanie wniosła E. P. podnosząc, że samotnie wychowuje dwoje dzieci, nikt jej nie pomaga finansowo, a posiadane środki są niewystarczające zwłaszcza na pokrycie kosztów pobytu syna w placówce. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację rodzinną, finansową oraz stan zdrowia (choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa) wymagający przebywania na zwolnieniach lekarskich, korzystania z leków i zabiegów rehabilitacyjnych. Dodała, że syn B. od dnia 21 czerwca 2005r. do dnia 31 sierpnia 2005r. przebywa w domu rodzinnym i pozostaje na jej utrzymaniu. Organ odwoławczy –Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przepis art. 163 umożliwiają organowi administracji publicznej uchylenie lub dokonanie zmiany decyzji , na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach , o ile przewidują to przepisy szczególne. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych , co oznacza, iż przepis art. 163 KPA nie może być powoływany jako samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jego zmiany lub uchylenia a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Natomiast wskazał, że takim szczególnym przepisem mającym zastosowanie do rozpatrywanego przypadku jest art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732) i stanowi, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż istotą tej instytucji jest dokonywanie zmiany we wcześniej wydanej przezeń decyzji, która funkcjonuje w obiegu prawnym i na mocy której strona nabyła prawo, tylko w określonych przypadkach tj. wówczas gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa strony mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ odwoławczy argumentował, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność o przedłożeniu przez stronę w dniu 31 listopada 2004r. zaświadczenia Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. informującego o przebywaniu od dnia 1 października 2004r. B. P. w tej placówce. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawa strony do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ odwoławczy uznał, że od dnia 1 października 2004r. skarżąca utraciła prawo do zasiłku rodzinnego i pochodnego mu prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, albowiem w myśl art. 7 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej, przy czym stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą pełne utrzymanie, w tym wyżywienie zakwaterowanie i umundurowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w Ł. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. W konsekwencji, pobyt B. P. w tej placówce od dnia 1 października 2004r. oznacza dla skarżącej utratę prawa do zasiłku rodzinnego na syna, a także prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna B., bowiem przyznanie omawianego dodatku uzależnione jest od nabycia prawa do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. Skoro B. P. przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym od dnia 1 października 2004r. to świadczenie rodzinne wypłacone E. P. za miesiąc październik 2004r. organ odwoławczy uznał w świetle cyt. przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. E. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż mimo przebywania syna B. w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, to od miesiąca września 2005r. zmuszona jest sama pokrywać koszty związane z wyżywieniem syna. Jednakże trudna sytuacja finansowa nie pozwala na bieżące regulowanie tych należności i zaległość z tego tytułu przekracza już kwotę 500 zł. Trudna sytuacja finansowa rodziny oraz fakt pokrywania kosztów przebywania syna w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym uzasadnia, w ocenie skarżącej, domaganie się świadczeń rodzinnych w wysokości przyznanej decyzją z dnia 8 czerwca 2004r. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wnosił o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dlatego zaskarżona decyzja podlega ocenie Sądu tylko pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie będąc związany granicami skargi – stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też uwzględnił skargę. Ocenie Sądu podlegała decyzja organu II instancji wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie uchylenia z dniem 1 października 2004r. decyzji własnej z dnia 8 czerwca 2004r. w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego w kwocie 43 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania B. P. w kwocie 170 zł, i pozostawienia w/w decyzji z 8 czerwca 2004r. bez zmian w pozostałej części oraz uznania, że nienależnie pobrane świadczenie podlega potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych w miesiącu listopadzie 2004roku – a utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przepis art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz.2255) dodany ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86,poz.732) uprawnia właściwy organ administracji publicznej, bez zgody strony, do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W tym miejscu należy podnieść, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, do których odsyła art. 163 KPA, zostaje wszczęte w pierwszej instancji w sprawie nowej, w stosunku do spray rozstrzygniętej poprzednią decyzją. Z lektury akt wynika, że skarżąca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych na mocy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 8 czerwca 2004r. Nr [...] (w tym zasiłku rodzinnego i pochodnej tego zasiłku w postaci dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna B.) i pobierała przyznane świadczenia od dnia 1 czerwca 2004r. Natomiast od dnia 1 października 2004r. syn skarżącej – B. przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł. Zdaniem Sądu, należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że nastąpiła zmiana w sytuacji strony i powstały przesłanki do zastosowania przepisu art. 163 KPA w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 7 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jednocześnie przepis art. 3 ust. 7 tej ustawy określa co należy rozumieć pod pojęciem instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, i jest nim między innymi młodzieżowy ośrodek wychowawczy. W rezultacie należało zgodzić się z twierdzeniem organów, iż Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w Ł. jest instytucją zapewniająca całodobowe utrzymanie. Zmiana ta w porównaniu z okolicznościami wskazanymi we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uzasadniała na podstawie art. 163 KPA oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zmianę dotychczasowej decyzji o przyznanych świadczeniach rodzinnych. Natomiast błędnie, w ocenie Sądu, organ I instancji określił w decyzji z dnia [...] termin, od którego została uchylona decyzja przyznająca prawo do świadczeń rodzinnych. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych w swojej treści, a w szczególności art. 32 upoważniający do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, nie stanowi od jakiej daty przysługiwać ma świadczenie w zmienionej wysokości. Niemniej z tego przepisu nie wynika, aby zmiana w zakresie pobieranego świadczenia następowała z mocy prawa z dniem lub miesiącem, w którym uległa zmianie sytuacja strony w sposób uzasadniający zakres lub wysokość dotychczas przyznanych świadczeń. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do świadczenia rodzinnego lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uchylił korzystne dla strony rozstrzygnięcie już z dniem 1 października 2004r. mimo, że decyzja w tym zakresie została wydana [...]. W tej części decyzja jest organu I instancji jest sprzeczna z treścią art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy niezgodną z prawem w tej części decyzję organu I instancji, czym też naruszył prawo. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji winien był, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w tej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.