I OSK 1046/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/05 w sprawie ze skargi H. P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz H. P. R. kwotę 320 /trzysta dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2007/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...], nr [...], którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], wydaną w trybie art. 154 K.p.a., a uchylającą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 4/5 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oraz stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa tego udziału w prawie własności nieruchomości. Postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] zostało wszczęte z urzędu i ustalono w nim w I instancji, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]), objęta księgą wieczystą Kw 3932 dla [...] - [...], stanowiła przed 1968 r. współwłasność w udziałach wynoszących łącznie 4/5 - A. P., J. P., F. T., E. P. i H. P. R. Wymienionym osobom, decyzją Komisji Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Regulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia 19 stycznia 1996 r., nr [...], przyznano odszkodowanie za powyższą nieruchomość. Podstawą tej decyzji był układ zawarty 16 lipca 1960 r. między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W dniu 13 maja 1997 r. H. P. R., nadal wpisana do księgi wieczystej jako jedyna spadkobierczyni właścicieli nieruchomości, zbyła notarialnie nieruchomość na rzecz W. G. i L. G.. Przy takich ustaleniach, decyzją z dnia [...], Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a następnie po rozpatrzeniu wniosku nabywców nieruchomości - W. i L. Gruców o ponowne rozpoznanie sprawy, wspomnianą decyzją z dnia [...] uchylił poprzednią decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że stwierdzeniu prawa własności udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stoi na przeszkodzie umowa sprzedaży z dnia 13 maja 1997 r. W dniu 3 stycznia 2003 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Ministra Finansów o wydanie deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości. Na skutek tego wniosku Minister Finansów, działając na podstawie art. 154 K.p.a., w dniu [...] uchylił decyzję z dnia [...] i stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 4/5 nieruchomości, podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja ta stanowi jedynie potwierdzenie stanu prawnego nieruchomości i powołał się w tej mierze na ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku H. P. R., decyzją z dnia [...], Minister Finansów utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...], podkreślając deklaratoryjny charakter decyzji i podnosząc, że decyzja ta stanowi jedynie potwierdzenie istniejącego stanu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. P. R. zakwestionowała deklaratoryjny charakter rozstrzygnięcia, a to ze względu na to, że decyzja ta rozstrzygała sprzeczne interesy Prezydenta Miasta [...] oraz małżonków [...] i samej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że wszczęte z urzędu postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów, a zakończone decyzją z dnia [...], nie mogło zostać zakończone odmową stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie było wniosku podmiotu uprawnionego do ubiegania się o wydanie decyzji. W takim wypadku decyzja o umorzeniu postępowania jest tożsama w skutkach prawnych z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu. W oparciu o takie decyzje strony nie nabywają jakichkolwiek praw, a tym samym decyzja Ministra Finansów z dnia [...] nie tworzyła jakichkolwiek praw dla W. i L. G. ani dla innych uczestników postępowania. Tym samym możliwe było zastosowanie art. 154 K.p.a. i wydanie nowej decyzji kształtującej prawa stron. Taką decyzją jest decyzja z dnia [...], potwierdzająca przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Za jej wydaniem przemawiał interes społeczny i słuszny interes Skarbu Państwa, będącego jedną ze stron postępowania. W sprawie mogła mieć zastosowanie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r., gdyż poprzednim właścicielom nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie przez rząd Stanów Zjednoczonych. Przyznanie tego odszkodowanie pozostawało w związku z układem z dnia 16 lipca 1960 r., który należało zaliczyć do umów międzynarodowych w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy. Istniała wobec tego podstawa do wydania decyzji o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...), tj. w dniu 17 kwietnia 1968 r. W ocenie Sądu zawarcie umowy o sprzedaży nieruchomości z dnia 13 maja 1997 r. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji, ponieważ decyzja ta potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał z mocy prawa przed zawarciem tej umowy. Ocenie podlegał stan rzeczy na dzień wejścia w życie ustawy. W skardze kasacyjnej, wniesionej w imieniu H. P. R., zarzucono obrazę przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 K.p.a. na skutek braku wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 2 K.p.a. i przyjęcia, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] była decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. na skutek niewykonalności decyzji oraz art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny bez jednoczesnego rozważenia interesów indywidualnych. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych ineresach lub, gdy w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron, wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie postawy do zastosowania przepisu art. 154 K.p.a. Skoro stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia [...] byli zarówno H. P. R. jak i W. G., to ich interes był sprzeczny z interesem Prezydenta Miasta [...], który domagał się stwierdzenia, że opisana nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta rozstrzygnęła sprzeczne interesy stron na korzyść nabywcy, który jako właściciel ma prawo w pełni korzystać ze swojej własności. W skardze kasacyjnej przywołano również wyroki Sądu Okręgowego w Krakowie, Sądu Apelacyjnego w Krakowie i Sądu Najwyższego, w których potwierdzono skuteczne przeniesienie prawa własności przez skarżącą na rzecz Wiesława Grucy i jego żony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawowym zarzutem kasacyjnym w rozpoznawanej sprawie jest naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 2 K. p. a., na skutek jego bezpodstawnego zastosowania w stosunku do decyzji z dnia [...] Skarżący kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w myśl którego decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu zawsze należy do rzędu decyzji, w których żadna ze stron nie nabyła prawa. Z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym należało się zgodzić. Przepis art. 154 K. p. a. stanowi wyjątek od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 K. p. a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji stosunków prawnych, opartych na posiadającej przymiot ostateczności decyzji administracyjnej. Stabilizacja ta oparta jest wprawdzie na formalnej ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, ale w sferze skutków obejmuje nie tylko bezpośrednie skutki wynikające z treści rozstrzygnięcia, lecz także skutki poboczne w sferze kształtowania stosunków wzajemnych różnych stron postępowania, a zwłaszcza stron, których interesy nie były ze sobą zgodne. Zgodnie z art. 154 § 1 K. p. a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten, jak każda proceduralna norma prawna, stanowiąca wyjątek od podstawowych reguł postępowania, musi być interpretowany ściśle. Interpretacja a contrario musi prowadzić do jednoznacznego wniosku, że unormowanie to nie może mieć zastosowania do decyzji, na mocy których którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawa. W literaturze prawniczej podkreśla się, że przypadki braku nabycia praw z decyzji są nieliczne, ponieważ w orzecznictwie i w doktrynie było i nadal jest bardzo szeroko rozumiane przysporzenie praw stronie przez decyzję administracyjną. J. Borkowski w komentarzu do KPA autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, na str. 680 podkreśla, że "charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji administracyjnej należy je utożsamiać z każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną". Przez jej sprawę należy przy tym rozumieć każdą sprawę, w której brała udział w charakterze strony, a nie tylko taką sprawę, w której domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania określonej treści rozstrzygnięcia. Przy takim rozumieniu nabycia praw z decyzji administracyjnej nie ma zasadniczego znaczenia rodzaj rozstrzygnięcia, a w szczególności to, czy doszło do wydania decyzji administracyjnej zawierającej rozstrzygnięcie, czy też doszło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Nie ma też znaczenia deklaratoryjny lub konstytutywny charakter prawny decyzji, gdyż jak trafnie stwierdza J. Borkowski (op. cit. str. 670) "sam podział decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne nie jest rozłączny, a podstawą jego są zawodne kryteria (...) gdyby nawet udało się wyodrębnić decyzje czysto deklaratoryjne, to dają one stronie prawo nabyte w postaci pewności stanu prawnego lub faktów, której nie było przed wydaniem takiej decyzji". Przy tak zakreślonych ramach rozumienia pojęcia decyzji administracyjnych, na mocy których strona nie nabyła praw, wadliwe jest stanowisko sądu I instancji, który a priori, bez szczegółowej analizy treści decyzji Ministra Finansów z dnia [...] oraz bez dokładnego przeanalizowania całego postępowania administracyjnego, jakie toczyło się z udziałem wielu stron o sprzecznych interesach (nie bez znaczenia jest to, że do wydania tej decyzji doszło w wyniku rozpatrzenia wniosku jednej ze stron o ponowne rozpatrzenie w trybie art. 127 § 3 K. p. a. sprawy zakończonej w I instancji decyzją dla tej strony niekorzystną), przyjął, iż w sferze skutków prawnych "decyzja ta jest równoznaczna z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 K. p. a., bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej" (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. I SA 1644/98 - zb. LEX nr 48558) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważyć należy także istotę decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). W uzasadnieniu wyroku Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 (ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 110) stwierdzono m. in. że "Zawarty dnia 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w art. VIII przewidywał, iż wchodzi w życie z dniem jego podpisania, nie był więc ani ratyfikowany, ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że układ ten, jakkolwiek jest umową międzynarodową, nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a wobec tego układ ten i jego stosowanie nie mogło samo przez się powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. (...) nieruchomości nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa wyłącznie na podstawie omawianego układu ze względu na to, że nie był on ratyfikowany i należycie ogłoszony, a problematyka przeniesienia własności nieruchomości należy do kategorii regulowanej ustawowo. (...) Nie może budzić wątpliwości, iż celem wymienionej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania". Rozważenia ze strony sądu I instancji wymagało zatem będzie, czy istotnie, tak jak przyjął organ, decyzja wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. potwierdza jedynie deklaratoryjnie stan prawny nieruchomości, czy też nie nosi ona cech konstytutywnych, tworzących prawo własności po stronie Skarbu Państwa. W sprawie będzie to miało znaczenie dla oceny, czy wydanie tego rodzaju decyzji, rozstrzygającej o prawach własnościowych jednej ze stron postępowania lub o ich braku, nie tworzy określonych praw dla strony, która dotychczas legitymowała się takim prawem w stosunku do określonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważyć musi także legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia stopnia wadliwości decyzji z dnia [...]. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się bowiem, że tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidziany w art. 154 K. p. a. dotyczy decyzji prawidłowych, tj. takich co do których nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98 - OSNC z 1999 r. nr 20, poz. 637). Podobnie w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1667/04 (zb. LEX nr 171686) stwierdzono, że "postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy". Najistotniejszą okolicznością, na którą nie zwrócił w ogóle uwagi sąd I instancji, jest jednak ustalenie jaka była rzeczywista wola Prezydenta Miasta [...], wyrażona w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie. Z jego treści nie wynika by dotyczyło ono żądania wydania decyzji w trybie art. 154 K. p. a., zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie mogło zostać ocenione z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 3 K. p. a. Organ administracyjny nie zwracał się do Prezydenta [...] o wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania ani też w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił, czy zweryfikował żądanie na podstawie art. 235 § 1 K. p. a. i dlaczego uznał, że właściwym sposobem jego załatwienia będzie zastosowanie trybu jej zmiany, przewidzianego w art. 154 K. p. a., a nie inne sposoby przewidziane w tym przepisie (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania). Tego rodzaju uchybienie sądu oraz niezwrócenie uwagi na wszystkie wymienione na wstępie uwarunkowania, od których zależała możliwość prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powodują, że skarga kasacyjna musiała zostać uwzględniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P. p. s. a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P. p. s. a.