II SA/Kr 1367/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej I.M. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2001r., znak: [...], na podstawie art. 48 i 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał rozbiórkę zabudowy schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ul. Ks. C., tj. osłonowych ścian oraz zadaszenia z blachy falistej wykonanego nad nimi. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał, że podczas wizji lokalnej w dniu 17 listopada 2000 r. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że W.P. przebudował w styczniu 1998r. wejście do budynku mieszkalnego położonego przy ul. C. w Z. Przebudowa polegała na zabudowie zewnętrznych schodów wejściowych ścianami osłonowymi, wykonanymi z drewnianych ram. okiennych wraz z drzwiami oraz ułożeniu na żelbetowej płycie balkonowej znajdującej się nad w/w schodami płyt z blachy ocynkowane do wysokości okapu budynku. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zakres oraz charakter robót wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonana przebudowa wpływa na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy i spowodowała zmianę układu funkcjonalnego części obiektu tj. zlikwidowano balkon oraz wykonano dodatkowe pomieszczenie przez wydzielenie ścianami przestrzeni w rejonie schodów zewnętrznych. Dobudowane elementy nie są trwale połączone z istniejącym budynkiem, lecz stanowią tylko wypełnienie istniejących przestrzeni ze zmianą sposobu ich funkcjonowania. Od decyzji tej odwołanie złożył W.P. Podniósł w nim, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na zabudowie schodów zewnętrznych budynku, a nie przebudowa budynku. Wniósł o zalegalizowanie modernizacji osłony wejścia do budynku. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, póz.1071, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo zebrał materiał dowodowy i zapewnił stronom postępowania czynny udział na każdym etapie. Umożliwił im- wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest nieprawidłowa. Z protokołu przeprowadzonej wizji wynika, że wykonano roboty budowlane polegające na montażu zadaszenia wspartego na istniejącej płycie balkonowej nad schodami, a nie nastąpiła budowa obiektu budowlanego lub jego części. Tylko przy stwierdzeniu, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie art. 48 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki tego obiektu budowlanego lub jego części. W tym przypadku wykonane roboty budowlane w świetle art. 28 Prawa budowlanego wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie winien mieć jednak art. 51 ust. l w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ewentualna rozbiórka może być natomiast orzeczona na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko w sytuacji uprzedniego wykazania, że wykonane roboty budowlane naruszają określony przepis prawa i wykazania, że robót tych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Podniesiony w odwołaniu zarzut błędnej kwalifikacji dokonanej przez organ I instancji został uwzględniony. Z uwagi zatem na nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu sprawy i zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W przypadku zmiany trybu postępowania konieczne będzie uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W skardze do sądu administracyjnego I.M. podniosła, że rażąco naruszono przepisy Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję I instancji podał niezgodne informacje. Przeprowadzone prace całkowicie zmieniły wygląd zewnętrzny budynku, zwiększyły powierzchnię netto. Aby dokonać tej rozbudowy nie sposób było, zdaniem odwołującej się nie naruszyć konstrukcji budynku. Wykonano nadto nowe elementy konstrukcyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § l p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego unormowania prawnego jasno wynika, ze organ odwoławczy może wydać tego typu decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale naruszono w nim przepisy procesowe (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 606). Decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W pełni zatem należy zaaprobować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt: IV SA 1496/02, publik w Monitor Prawniczy 2004/2/60, że: "Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji w trybie art. 138 § l KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, (podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 22 września 1981r. , sygn. II S.A. 400/81, publik. w ONSA 1981, nr 2, poz. 88). W niniejszej sprawie organ odwoławczy w motywach uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podniósł, że z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu postępowania i użycie niewłaściwego trybu koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dlatego wydał decyzję z art. 138 § 2 k.p.a.. Taką konieczność uzasadnia także zasada dwuinstancyjności. To stwierdzenie organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z racji przez niego przedstawionych, jest po pierwsze sprzeczne z wypowiedzią tegoż samego organu w początkowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż uznał on za kompletny zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy. Po drugie Sąd nie podziela tego stanowiska. W działaniu organu odwoławczego nie chodzi tylko o sprawowanie kontroli instancyjnej lecz o powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wyraźnie stwierdza to w wyroku z dnia 13 lutego 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt: V SA 1680/01 zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.)." W tym konkretnym przypadku nie do czego innego, jak tylko do powtórnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego sprowadzałoby się działanie organu pierwszoinstancyjnego. Zwrócić należy uwagę, że: "kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych" (wyrok NSA z 28 maja 1989 r., IV S.A. 1278/88). W takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, przyznane mu art. 138 § l pkt 2, zdanie pierwsze k.p.a. Z kompetencji tych Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jednak nie skorzystał. Nadto nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego wymaga art. 107 § l i 3 k.p.a., że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź je przeprowadził lecz z naruszeniem przepisów proceduralnych. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z uwagi na błędnie dokonana subsumcję stanu faktycznego pod przepis prawny będzie zachodzić taka konieczność za czym przemawia również zasada dwuinstancyjności. Organ odwoławczy postąpił zatem wbrew postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym, orzekł jak w pkt. I sentencji na podstawie art. art. 145 § l pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).