II SA/Kr 1360/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skarg J.D. oraz W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących J.D. i W.S. kwoty po 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał W.S. wykonanie rozbiórki części przebudowanego wejścia na I piętro oficyny budynku mieszkalnego przy Pl. K. w C.: 1. ścian murowanych stanowiących obudowę dolnego biegu schodów zewnętrznych od strony podwórka tj. ściany zewnętrznej podłużnej o długości 6,6 m, ściany zewnętrznej poprzecznej o długości 1,4 m, 2. stropu żelbetowego nad w/w ścianami, który to strop stanowi jednocześnie taras nad dolnym biegiem schodów, 3. zamurowanie otworu drzwiowego stanowiącego wejście na w/w taras z pomieszczenia ganku, 4. zadaszenia górnego biegu schodów oraz ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej pod spocznikiem schodów. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalono, iż na działce przy Pl. K. w C. dokonano przebudowy wejścia prowadzącego z podwórka do mieszkania na I piętrze oficyny budynku mieszkalnego. Roboty budowlane z tym związane rozpoczęto wiosną 2001r. i wykonano je bez uprzedniego załatwienia wszelkich formalności wynikających z Prawa budowlanego. Jak ustalono poprzednio istniejące wejście od podwórza do drewnianego ganku na I piętrze oficyny stanowiła zabudowana drewnem i zadaszona klatka schodowa z drewnianymi schodami jednobiegowymi prowadzącymi wzdłuż wschodniej ściany budynku frontowego. Obudowę schodów stanowiła jedna ściana drewniana i dach drewniany. Schody od czoła nie były obudowane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w ramach wykonanych robót: 1. przebudowano drewniane schody wejściowe jednobiegowe na schody monolityczne żelbetowe dwubiegowe ze spocznikiem, 2. wykonano od podwórka zewnętrzną obudowę schodów ścianami murowanymi o grubości 20 cm wykonując ścianę podłużną o długości 5,6 m, oraz dwie ściany czołowe przy dolnym biegu schodów o długości 1,4 m i przy górnym biegu (na spoczniku) o długości 1,5 m. 3. wykonano strop nad dolnym biegiem schodowym, który stanowi jednocześnie taras, 4. wymieniono jednospadowa drewnianą konstrukcję daszku nad górnym biegiem schodów, drewniana wewnętrzną ścianę podłużną górnego biegu schodowego na murowaną oraz drewnianą ścianę ganku na I piętrze na murowaną, 5. wykonano otwór drzwiowy z nałożeniem drzwi balkonowych w ścianie zewnętrznej ganku na piętrze. Wyniki przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazują, że stara drewniana konstrukcja schodów wejściowych była w złym stanie technicznym, co też było podnoszone w pismach kierowanych od 1994 r. do Urzędu Miasta i Gminy w C. Zdaniem organu I instancji nie upoważniało to jednak do samowolnego wykonania przebudowy wejścia do budynku. Roboty budowlane polegające na wymianie górnego biegu schodów oraz ściany podłużnej wewnętrznej i zadaszenia nad tym biegiem, a także ściany ganku na I piętrze kwalifikują się do uznania jako remont wejścia do budynku. Natomiast bezspornie roboty budowlane polegające na wykonaniu od podwórka obudowy schodów murowanymi ścianami, wykonanie stropu nad dolnym biegiem schodowym, stanowiącym taras, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej ganku wykraczają poza definicję remontu. W myśl bowiem art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Cały zakres robót budowlanych, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wymagał przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem roboty budowlane polegające na wymianie górnego biegu schodowego drewnianego na monolityczny oraz wymianie nad tym biegiem daszku, a także wymiana ściany ganku i ściany wewnętrznej wejścia stanowią remont elementów konstrukcyjnych budynku (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r.). Natomiast roboty budowlane polegające na wykonaniu dolnego biegu schodowego ze spocznikiem oraz wykonanie od podwórka obudowy schodów murowanymi ścianami, wykonanie stropu nad dolnym biegiem schodowym, stanowiącym taras, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej ganku stanowią budowę nowych części konstrukcyjnych budynku (art. 28 Prawa budowlanego). Wymiana górnego biegu schodowego, jego ściany podłużnej oraz wymiana nad tym biegiem daszku a także wymiana ścian ganku uznaje się za ich remont, bowiem w tej części został przywrócony stan poprzedni z wprowadzeniem zmian materiałowych. W efekcie do tych robót nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Pozostawienie jednak wyremontowanego daszku, jest zdaniem organu I instancji niemożliwe ze względów konstrukcyjnych. Ściana czołowa górnego biegu schodów, na której opiera się konstrukcja daszku podlega rozbiórce. Również względy konstrukcyjne przemawiają za pozostawieniem dolnego biegu schodowego i spocznika. Te bowiem elementy wraz z górnym biegiem schodowym stanowią jedną konstrukcję i rozbiórka spocznika z dolnym biegiem schodowym stanowiłaby zagrożenie dla górnego biegu schodów, który nie podlega rozbiórce. Także i wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych przemawiają za pozostawieniem takiego rozwiązania wejścia od podwórka. Pozostałe wykonane w sposób samowolny części wejścia do budynku stanowią nowe elementy konstrukcyjne możliwe technicznie do rozebrania bez naruszenia pozostałej konstrukcji budynku. Z decyzją tą nie zgodził się W.S. i wniósł odwołanie. Podniósł w nim aspekty związane z procedurą uzyskiwania aktu własności i opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że powodem do podjęcia przez niego takich działań - wybudowania nowych schodów - był fakt, że istniejące poprzednio całkowicie nie nadawały się do użytku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki "zadaszenia górnego biegu schodów oraz ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej nad spocznikiem schodów, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał analizy i uzasadnił, że roboty budowlane polegające na zewnętrznej obudowie schodów ścianami murowanymi, wykonanie stropu nad dolnym biegiem schodowym, wykonanie otworu drzwiowego z założeniem drzwi balkonowych w ścianie zewnętrznej ganku na piętrze wykraczają poza zakres remontu i stanowią budowę nowych części budynku. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wszystkie roboty budowlane zostały więc wykonane bez wymaganego przepisem art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Część z nich stanowi jednak remont, nie skutkujący nakazem rozbiórki w myśl art. 48 Prawa budowlanego. Jedynie do robót budowlanych wyszczególnionych w decyzji organu I instancji zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Skoro organ I instancji ustalił, że górny bieg schodów, zadaszenie górnego biegu schodów oraz jego obudowa ale poza wykonaniem ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej nad spocznikiem, stanowią remont a nie budowę nowych elementów, to nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, że poprzednio wykonane schody też były zadaszone. Tak więc uznać zatem należy, że wykonanie nowego daszku mieści się w pojęciu remontu. Zasadne jest pozostawienie ściany czołowej górnego biegu schodów podyktowane względami konstrukcyjnymi, gdyż na niej opiera się w/w daszek. Z tych tez względów należało uchylić decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki zadaszenia górnego biegu schodów oraz ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej nad spocznikiem schodów, w pozostałej zaś części utrzymać w mocy decyzję I instancji. Skargi do sądu administracyjnego na tą decyzję wnieśli W.S. oraz J.D. W.S. w skardze podniósł te same okoliczności jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź też o jej zmianę. W skardze J.D., działającej przez pełnomocników, podniesiono zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej uchylenie przez organ II instancji nakazu rozbiórki zadaszenia górnego biegu schodów oraz ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej nad spocznikiem jest niezgodne z przepisami. "Nie stanowią rekonstrukcji schodów drewnianych na murowane w kształcie uprzednim, gdyż zbudowane zostały w innych rozmiarach, w innym kształcie, oraz niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, z naruszeniem praw rzeczowych i podmiotowych sąsiedniej nieruchomości" argumentują pełnomocnicy skarżącej. Ponadto, decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę "(...) winna obejmować wszystkie osoby i podmioty biorące udział we wzniesieniu samowolnej budowli i za dana budowlę odpowiedzialne." Krąg osób zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości budowlanych i nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót powinien obejmować Z. i M. M. To oni przy pomocy L. i W. S. dobudowali do oficyny kwestionowany taras wraz ze schodami i zadaszeniem, które są przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skargi zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję tegoż organu. Organ odwoławczy uzasadnił uchylenie części decyzji pierwszoinstancyjnej tym, że skoro organ I instancji ustalił, iż górny bieg schodów, zadaszenie górnego biegu schodów oraz jego obudowa, ale poza wykonaniem ściany czołowej górnego biegu schodów wymurowanej nad spocznikiem, stanowią remont a nie budowę nowych elementów, to nie powinny one podlegać rozbiórce w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Również i daszek oraz ściana czołowa górnego biegu schodów, zdaniem tego organu, nie powinny być objęte nakazem rozbiórki, gdyż wykonanie nowego daszku mieści się w pojęciu remontu, pozostawienie natomiast ściany czołowej górnego biegu schodów podyktowane jest względami konstrukcyjnymi. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z unormowania prawnego wyżej powołanego artykułu wynika, że aby organ nadzoru budowlanego mógł zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego w danej sprawie administracyjnej w pierwszym rzędzie ustalić powinien, czy doszło w niej do wybudowania obiektu budowlanego. Następnie, czy na budowę tego rodzaju obiektu budowlanego, obowiązujące w dacie jego realizacji przepisy Prawa budowlanego wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia zamiaru jego realizacji. Wreszcie, gdy doszło do realizacji części obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy jest to ta część obiektu budowlanego, która może być samodzielnie objęta nakazem rozbiórki. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podjął decyzję niezgodną z prawem. Nie można uznać za właściwej oceny tego organu, że część z wykonanych robót budowlanych stanowi remont i z tej przyczyny nie powinna podlegać nakazowi rozbiórki. Co do zasady należałoby się zgodzić z tym stwierdzeniem, ale w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu II instancji, nie doszło do wykonania w istniejącej części przedmiotowego obiektu budowlanego robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, tak jak to stanowi ustawowa definicja remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Część elementów ganku wraz z ciągami komunikacyjnymi została bowiem rozebrana, a w jej miejsce wybudowano zupełnie nową część obiektu budowlanego, na realizację której w świetle przepisów art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego zobowiązany był uprzednio uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdzają to poczynione ustalenia podczas przeprowadzania przez organ I instancji dowodu z oględzin w dniu 22 października 2001r., gdzie w protokole zapisano, iż inwestorzy całkowicie rozebrali pomieszczenia gospodarcze pod klatką schodową i drewnianym gankiem, rozebrali wiatrołap, klatkę schodową, drewniany ganek. Od podstaw wykonano natomiast fundamenty, od strony wschodniej wykonano trzy słupy murowane, od strony północnej wykonano ścianę murowaną z bloczków betonowych, od strony zachodniej wykonano ścianę murowaną, nad całością wykonano strop murowany, wewnątrz wykonano schody żelbetowe, na piętrze nad wykonanym stropem wymurowano ścianę z wyjściem na taras (vide: k. 3 akt I instancji). Rozebranie zatem części elementów i wybudowanie nowych w innym układzie konstrukcyjnym wyklucza ich zakwalifikowanie pod pojęcie remontu. Ten stan rzeczy dokładnie obrazują również załączniki do protokołu z oględzin z dnia 8 stycznia 2002r., gdzie wyraźnie zaznaczono, które z elementów zostały rozebrane, a które zrealizowano jako nowe (vide: k. 31, str. 1 i 2 akt I instancji). Skoro inwestor zrealizował roboty budowlane związane z budową przedmiotowej części budynku bez dopełnienia wymogu uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dokonując zmiany ciągów komunikacyjnych, wydzielając z przestrzeni tę część obiektu nowymi ścianami, to doszło do przebudowy i rozbudowy obiektu. Wybudowana bez decyzji część obiektu budowlanego może być samodzielnie objęta nakazem rozbiórki. Spełnione zostały więc przesłanki do objęcia nakazem rozbiórki, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego całego zakresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, powtórnie rozstrzygając w trybie odwoławczym niniejszą sprawę organ II instancji podjął błędne rozstrzygnięcie. W sposób nieprawidłowy dokonał podciągnięcia sfery faktów pod przepis art. 48 Prawa budowlanego wyłączając spod jego zastosowania tę część robót budowlanych, których nakaz rozbiórki orzeczony na jego podstawie powinien obejmować. Dopuścił się zatem obrazy prawa materialnego. Nadto w ramach kontroli instancyjnej nie zweryfikował prawidłowości ustaleń organu I instancji co do osoby inwestora w świetle okoliczności podnoszonych w piśmie z dnia 3 kwietnia 2002r. (k. 4 akt II instancji), przez pełnomocników J.D. Nie czyni to zadość postanowieniom art. 7, 77 § 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy w tej sytuacji decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było nieprawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).