II GSK 352/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Jacek Chlebny, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. W. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 331/03 w sprawie ze skargi K. H. W. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. H. W SA w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2003 r., umarzające postępowanie "zażaleniowe" w związku z wnioskiem wymienionego, zgłoszonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w stosunku do postanowienia wskazanego organu z dnia 10 grudnia 2002 r. – o dopuszczeniu organizacji społecznej, tj. stowarzyszenia zwyczajnego – K. O. L. – Z. W. N. w K., do udziału na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia tego organu z dnia 5 stycznia 2000 r. (o uzgodnieniu koncesji na wydobywanie węgla kamiennego). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zauważył, iż z art. 31 § 2 k.p.a. wynika wprost dopuszczalność zażalenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), jedynie na postanowienia odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Nie podlegają zatem zaskarżeniu samodzielnym środkiem zaskarżenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (a takie wydano w niniejszej sprawie). Tego rodzaju postanowienia mogą być bowiem kwestionowane według reguły ustanowionej w art. 142 k.p.a. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skoro zatem w niniejszej sprawie – w ogóle nie można było złożyć zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to zaistniałe w zaskarżonym postanowieniu uchybienie proceduralne, polegające na przyjęciu w jego uzasadnieniu dopuszczalności kwestionowania przez organizację społeczną rozstrzygnięcia o dopuszczeniu tego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie miało wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji – przy przyjęciu także prawidłowej wykładni art. 31 § 2 k.p.a. postępowanie wywołane środkiem zaskarżenia złożonym przez skarżącego należało bowiem, jako bezprzedmiotowe umorzyć (art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W złożonej skardze kasacyjnej K. H. W. SA w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zarzucił mu: – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, "zwłaszcza" art. 31 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 983), powoływanej dalej jako Konstytucja RP; – oraz naruszenie prawa procesowego w sposób wpływający na wynik postępowania ("zwłaszcza" art. 133 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się też na naruszenie przez zaskarżony wyrok zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Wskazano również, iż wprawdzie art. 31 § 2 zd. II k.p.a. może być odczytywany w ten sposób, że daje on prawo do złożenia zażalenia tylko organizacji społecznej, lecz tego rodzaju wykładnia narusza art. 32 ust. 1, art. 45 i art. 78 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej "art. 144" k.p.a. jest sprzeczny z art. 78 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna podniosła poza tym brak merytorycznej trafności postanowienia o dopuszczeniu konkretnej organizacji do udziału w postępowaniu, biorąc pod uwagę terytorialny zakres działania tego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 189 p.p.s.a. stanowi niewątpliwie wyłom od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), ale jest zarazem wyrazem dążności ustawodawcy do zapewnienia ekonomii w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy występują przeszkody do merytorycznego orzekania w sprawie przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga złożona do Sądu I instancji podlegała odrzuceniu, czego nie uwzględnił w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje, gdy chodzi o postępowanie administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zapis zawarty w zacytowanym przepisie, mimo pozornej prostoty zbudowany jest w sposób wymagający dokonania wykładni i to nie ograniczającej się do reguł interpretacji językowej, ale także systemowej i celowościowej. Zwrócić należy uwagę, iż już pierwszy człon omawianego przepisu "postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do dalszych wyjaśnień odnośnie znaczenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż konstrukcja tego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o jej istocie. Skoro mowa jest o "toku" postępowania, to oczywiste jest, iż poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę, co do istoty, stanowią zatem drugą grupę postanowień, wymagającą – na drodze wyjątku – wyartykułowanie woli ustawodawcy ("chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej"). Omawiany podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W brzmieniu tego przepisu podkreśla go użycie słowa "albo". Skoro zaś chodzi o alternatywę rozłączną, to jej skutki postrzegać trzeba konsekwentnie. W sytuacji gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię, wynikającą w toku postępowania (jak np. w przypadku zagadnienia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej) i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi też tym samym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wykluczone jest, aby rozważając dopuszczalność skargi na postanowienie wydane w toku postępowania przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z faktu zaistnienia w danym przypadku toku instancji. Zaistnienie toku instancji nie zmienia bowiem faktu, że postanowienie wydane w toku postępowania nie mogło go kończyć. Zwrot postanowienie kończące postępowanie zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają z jego toku. W rezultacie przeprowadzonych rozważań, złożoną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za niedopuszczalną, a skoro faktu tego nie uwzględnił Sąd I instancji, to musiał on w myśl art. 189 p.p.s.a. znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na marginesie zauważyć wypada, że treść skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zaskarżalności postanowień wydawanych na gruncie art. 31 § 2 k.p.a. nie przystaje do wyroku Sądu I instancji, w którym słusznie zauważono dopuszczalność składania zażaleń jedynie w zakresie określonym w zd. II powołanego przepisu i brak w ogóle możliwości składania odrębnego środka zaskarżenia, gdy chodzi o postanowienia dopuszczające organizację społeczną do udziału w postępowaniu (o takie zaś chodziło w niniejszej sprawie). Sąd I instancji nie odczytał też art. 31 § 2 zd. II k.p.a. w ten sposób, iż w jego świetle możliwość składania zażalenia służy tylko organizacji społecznej. Co do powołanego w skardze kasacyjnej art. 78 Konstytucji RP, to wbrew stanowisku skarżącego, za wyjątek przewidziany w zdaniu drugim tego przepisu należy właśnie uznać unormowanie art. 141 k.p.a. Podnieść też należy, iż w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie strona nie została pozbawiona prawa do sądu. Kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być bowiem podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, z mocy art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.