II SA/Ka 331/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant Joanna Spadek, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego del. do Prokuratury Okręgowej Małgorzaty Słowińskiej sprawy ze skargi "B" S.A. KWK "C" w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856) i art. 31 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło dopuścić "A" – Stowarzyszenie Zwyczajne w K. do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] r.. W uzasadnieniu wskazano, że "A" w K. (zwany dalej Komitetem) pismem z dnia [...] 2002 r., wystąpił do SKO w K. z wnioskiem o dopuszczenie Komitetu do udziału w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchylenia w całości postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]" i uzgodnienia pozytywnego udzielenia Koncesji "B"u S.A. w K. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "[...]" (z części pokładu 409), położonego na terenie miasta K., objętego obszarem górniczym R. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, iż występuje problem zasadności uruchamiania nowych dziewiczych pól wydobywczych na terenach objętych rozbudową niezabezpieczoną przed szkodami górniczymi z powodu uznania tych terenów za niegórnicze, zarówno przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Podniesiono tam, że planowana przez KWK "C" eksploatacja systemem najbardziej niszczącym powierzchnię i jej zabudowę jest niezgodna zarówno z Prawem geologicznym i górniczym jak i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączono min. kopie podpisów mieszkańców P., którzy protestują przeciwko eksploatacji węgla pod ich domami. Komitet do akt sprawy dołączył także zaświadczenie potwierdzające wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, wydane przez Prezydenta K.. Przedstawił także regulamin Komitetu. Wskazano, że z par. 6 regulaminu wynika, iż celem Komitetu jest obrona dzielnicy K. przed skutkami planowanej eksploatacji złóż węgla kamiennego znajdujących się pod jej obszarem, a nadto podniesiono, iż Komitet brał udział w dotychczas prowadzonym postępowaniu, a Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2002r. sygn. akt n SA/Ka/ 7772/00 również uznał, iż Komitet ma interes prawny w sprawie dotyczącej uzgodnienia wym. koncesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statusowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tej mierze Kolegium zważyło, iż cel działania Komitetu, którym jest ochrona interesów mieszkańców L. przed skutkami działalności wydobywczej KWK "C" wiąże się w sposób bezpośredni z zagadnieniem koncesji na wydobywanie kopalin z [...] i w sytuacji, gdy stwierdzono, że wniosek Komitetu jest zgodny z ustawowym i statutowym celem tej organizacji a za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny istnieją podstawy do dopuszczenia Komitetu do udziału w przedmiotowym postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "B" S.A. domagał się powtórnego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie dopuszczenia "A" –Stowarzyszenia Zwyczajnego w K." w sprawie dopuszczenia tejże organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu zarzucono organowi, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało podjęte przedwcześnie, bez prób wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a nadto w sposób rażąco naruszający zasady wyartykułowane w art. 6 – 9 k.p.a. oraz z obrazą zasad określających zakres działania wspomnianego Komitetu. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.), art. 31 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. po rozpatrzeniu w/wym. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowiło umorzyć postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 31 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, a na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że w świetle wykładni gramatycznej przepisu art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. zażalenie na postanowienie dotyczące dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bądź też o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu służy wyłącznie organizacji społecznej. Natomiast zażalenie takie nie przysługuje stronom w postępowania. Wskazano, że za przyjęciem takiego poglądu opowiadają się autorzy Komentarza do Kodeksu Postępowania Administracyjnego M. Jaśkowska i A. Wróbel Zakamycze 2000r. s. 298, którzy twierdzą, iż m.in., iż o braku uprawnienia strony do wniesienia zażalenia na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wskazuje też przepis art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przepis art. 31 par. 2 Kpa takiej możliwości nie przewiduje. Reasumując Kolegium wskazało, że w przedstawionym stanie prawnym i faktycznym występują okoliczności przewidziane art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniające uznanie prowadzonego postępowania zażaleniowego za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania zażaleniowego na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "B" S.A. – KWK "C" wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie postanowień Kolegium z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W skardze stwierdzono, iż od wyniku prowadzonego przez Kolegium postępowania będzie zależał los koncesji Nr [...] , którą "B" otrzymał dzięki uzgodnieniu dokonanemu przez SKO postanowieniem z dnia [...] r. Brak jest zdaniem skarżącego jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym ,że sprawa stwierdzenia przez Kolegium nieważności jego postanowienia z dnia [...] r. wiąże się z terytorialnym zasięgiem działania "A". Strona skarżąca zarzucił, iż SKO nie wykazało na czym polega interes społeczny reprezentowany przez tenże Komitet. Uważa bowiem, że Komitet reprezentuje wąskie grono osób, występujących wyłącznie we własnym interesie. Przedkładane przez Komitet listy protestacyjne z podpisami innych osób muszą jego zdaniem zostać ocenione jako argument o charakterze demagogicznym, zwłaszcza że brak jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że Komitet działa z upoważnienia tych osób, ani też że osoby te mają jakikolwiek interes prawny w tym postępowaniu. Ponadto podniesiono, że Kolegium dopuszczało Komitet do udziału w postępowaniu już przed dniem [...] 2002r., mimo iż w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów legitymujących go do działania w sprawie. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nasuwa się przypuszczenie że postępowanie Kolegium w tej sprawie może wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności, czego dowodem jest manipulacja datami oraz sygnaturami postanowień w przedmiocie dopuszczenia Komitetu i odmowy dopuszczenia do tego postępowania pięciu związków zawodowych. Następnie skarżący stwierdził, iż fałszywe jest stanowisko Komitetu wyrażone w jego wniosku z dnia [...] 2002r., iż eksploatacja węgla kamiennego miała szkodliwie wpłynąć na tereny" objęte rozbudową niezabezpieczoną przed szkodami górniczymi" i miała być prowadzona systemem najbardziej niszczącym środowisko. Strona skarżąca stwierdziła, że okoliczności sprawy prowadzą do konkluzji, że przedłożony wniosek jest oparty na historyczno-plotkarskiej reakcji osób, które nie zapoznały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wskazała, iż dysponuje dowodami świadczącymi o tym, że obiekty objęte wpływami zamierzonej eksploatacji są zabezpieczane i na wpływy eksploatacji górniczej, a ostatnio w takiej –własnej sprawie z wnioskiem wystąpił Pełnomocnik Komitetu. Zarzucono organowi, iż nie podjęło jakiejkolwiek próby weryfikacji, stanowiska zawartego w aktach sprawy, brak według strony skarżącej argumentów na poparcie stanowiska Komitetu o destrukcyjnym wpływie eksploatacji węgla. Za fałszywy uznano argument SKO, wyrażony w jego postanowieniu z dnia [...] 2002r. dotyczący udziału Komitetu w dotychczasowym postępowaniu. Brak bowiem dowodów wskazujących na to, że Kolegium faktycznie uprzednio dopuszczało Komitet do udziału w postępowaniu. Nadto zarzucono Kolegium, iż uchybiło obowiązkom wymienionym w art. 7 i 8 k.p.a.. oraz konstytucyjnej zasadzie równości, a zwłaszcza doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich zainteresowanych wynikiem postępowania, całkowicie bezpodstawnie przyjmując, że racje przedstawione przez Komitet zdają się mieć wyższą rangę niż przedstawione przez pozostałych uczestników. Nadto zarzucono, że SKO uchybiło zasadzie zaufania do organów państwa, bowiem w oczywisty sposób preferowało interesy jednego uczestnika postępowania, całkiem bezpodstawnie przyjmując, że są one bardziej uzasadnione od pozostałych. Strona skarżąca uznała, że elementarne zasady doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, iż obrona miejsc pracy oraz ochrona własnego mienia są interesami /argumentami/ o charakterze całkowicie równoważnym. Następnie skarżący wskazał, że fałszywa jest ocena Kolegium, iż zażalenie /wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy / w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może złożyć tylko organizacja. Takie zachowanie jego zdaniem również jest przejawem preferowania przez Kolegium tylko jednego uczestnika postępowania i stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność lub niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że fundamentalną kwestią dla oceny przedmiotowego orzeczenia jest rozstrzygnięcie, czy wydane w trybie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie dopuszczające do udziału w sprawie administracyjnej organizację społeczną podlega zaskarżeniu w trybie zażaleniowym, tj. w przedmiotowym wypadku, czy służył na takie postanowienie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). W kwestii tej strony przedstawiły różniące się stanowiska. Zdaniem SKO w K. w świetle wykładni gramatycznej przepisu art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. zażalenie na postanowienie dotyczące dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bądź też o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu służy wyłącznie organizacji społecznej, a co za tym idzie zażalenie takie nie przysługuje stornom postępowania. Organ wskazał, że za przyjęciem takiego poglądu odpowiadają się autorzy Komentarza do Kodeksu Postępowania Administracyjnego M. Jaśkowska i A. Wróbel (Zakamycze 2000r. s. 298), którzy twierdzą, iż m.in., iż o braku uprawnienia strony do wniesienia zażalenia przepis art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie , gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przepis art. 31 par. 2 k.p.a. takiej możliwości nie przewiduje. Z kolei zdaniem strony skarżącej, niedopuszczalne jest ograniczenie kręgu podmiotowego stron mogących złożyć zażalenie w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca wskazała, że "fałszywa jest ocena Kolegium, iż zażalenie /wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może złożyć tylko ta organizacja". Zdaniem Sądu Administracyjnego żaden z przytoczonych poglądów nie jest poglądem prawidłowym. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 ust. 2 organizacja może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statusowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei przepis § 2 art. 31 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia (...) o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, a na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z powyższego wynika zatem, że o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – w myśl art. 31 § 2 k.p.a. – orzeka organ administracji w formie postanowienia, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu służy zażalenie ( a następnie skarga do sądu administracyjnego). Zatem jako częściowo trafny należy ocenić zarzut strony skarżącej, wskazującej na brak ograniczenia podmiotowego wnoszenia środka zaskarżenia. Należy jednak uwypuklić, iż z cytowanego przepisu wynika wprost, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) służy jedynie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, a zatem postanowienia, uwzględniające żądania organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), nie podlegają zaskarżeniu zażaleniem jako samodzielnym środkiem zaskarżenia, ale mogą być one zaskarżone w przypadku wniesienia odwołania zgodnie z art. 142 k.p.a.. (postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji). Takie stanowisko zostało wyrażone zarówno w piśmiennictwie – Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B.Adamiak, J.Borkowskiego, (wydawnictwo C.H.Beck, rok 2004 –wydanie 6- str. 260-261), jak też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z dnia 04 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1628/97 (zbiór orzeczeń LEX Nr 46778). Jak już wyżej wspomniano z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to wówczas uchyla zaskarżony akt prawny. W tej mierze należy wskazać, że zaistniałe w przedmiotowej sprawie uchybienia proceduralne, nie miały jednakże wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, albowiem skoro w ogóle nie można złożyć zażalenia( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku wydania pozytywnego dla organizacji społecznej orzeczenia w kwestii regulowanej w art. 31 § 2 k.p.a., to oczywistym jest, że postępowanie spowodowane złożeniem wspomnianego środka odwoławczego, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć ( art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja – w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy – nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).