II SA/Łd 44/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Asesor: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, Po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 44/05 U Z A S A D N I E N I E W dniu 30 lipca 2004 r. Z. S. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Organizacji, Kadr i Świadczeń Rodzinnych z wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z. S. wskazał, iż jest ojcem A. S. urodzonej w dniu 10 sierpnia 1990 roku, z żoną ( a matką dziecka) pozostaje w faktycznej separacji. W kwietniu 2004 roku wnioskodawca pobrał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 400 złotych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał Z. S. zasiłek rodzinny na dziecko na okres od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie oraz dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka A. S. na okres od dnia 1 lipca 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w kwocie 170 zł. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję z dnia [...] i orzekł o przyznaniu Z. S. dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka na okres od dnia 1 lipca 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. w wysokości od 1 listopada 2004 do 31 grudnia 2004 r. w kwocie 280 zł od 1 stycznia 2005 r. do 30 kwietnia 2005 r. w kwocie 170 zł wyrównanie od 1 lipca 2004 do 31 października 2004 r. w kwocie 440 zł jednorazowo. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. S. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie oraz wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka za miesiące maj i czerwiec 2004 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium oparło swoje rozstrzygniecie na następujących rozważaniach: zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. -o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2003 r., Nr 228,poz.2255) osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego nabywa prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przez okres jednego roku, jeżeli spełnia warunki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje matce lub ojcu , opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje w wysokości 170 zł na dziecko. W myśl art. 70 a ust. 1,3,4,5 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie otrzymującej dodatek, o którym mowa w art. 12, która do dnia 30 kwietnia 2004 roku pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustala się w okresie od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 31 grudnia 2004 roku prawo do tego dodatku w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dodatek nie może być niższy niż 170 zł na dziecko albo 250 zł na dziecko, o którym mowa w art. 12 ust. 4 Dodatek , o którym mowa w ust. 1 i 2 , nie może być wyższy niż 300 zł na dziecko. Osobie, o której mowa w ust. 1 , wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka ustala się z uwzględnieniem wypłaconych po dniu 1 maja 2004 roku dodatków, o których mowa w art. 12. Wysokość dodatku ustala się z urzędu, po dołączeniu zaświadczenia o wysokości przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zmiana decyzji w sprawie wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 nie wymaga zgody strony. Zgodnie z art. 24 ust.2 powołanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się , począwszy od miesiąca , w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego Zatem jednym z warunków wymaganych do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest złożenie wniosku. Postępowanie w zakresie świadczeń rodzinnych stanowi postępowanie na wniosek uprawnionej osoby i datą wszczęcia postępowania będzie data złożenia wniosku w odpowiednim organie administracji. Dla organu będzie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania i odpowiednio do poczynienia ustaleń wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca , w którym złożony został prawidłowo wypełniony wniosek wraz z kompletem potrzebnych dokumentów. Bezspornym jest, że Z. S. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego złożył w organie I instancji w dniu 30 lipca 2004 r. Wnioskodawca nabył prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka od 1 lipca 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bardzo szczegółowo. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Wobec tego organ I instancji i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy, z pominięciem przepisów ustawy orzec o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Kolegium uznało, że decyzja o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na okres od dnia 1 lipca 2004 roku do dnia 30 kwietnia 2005 roku na dziecko jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. Wnioskodawca nabył prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od 1 lipca 2004 roku do 30 kwietnia 2004 roku i wobec powyższego nie przysługuje stronie wyrównanie do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka za miesiąc maj i czerwiec 2004 roku. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, iż nie kwestionuje wysokości wypłaty miesięcznej z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego, a jedynie okres za jaki zostało mu przyznane powyższe świadczenie. Skarżący podkreślił, iż wypłata dodatku powinna nastąpić zgodnie z zasadami art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyrównaniem od 1 maja 2004 roku, niezależnie od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Osoby, o których mowa w art. 70 a ust. 1 , za miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku otrzymują różnicę pomiędzy nową kwotą dodatku, a dotychczas otrzymywaną ( 170 lub 250 zł) Stąd krzywdzące i niezrozumiałe jest pozbawienie skarżącego prawa do powyżej opisanego świadczenia za miesiące maj i czerwiec 2004 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Ustawą z dnia 30 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz U. z dnia 3 września 2004 r. nr 192 poz. 1963 ) , która weszła w życie 1 października 2004 roku dodano między innymi ar 70 a w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przepis ren stanowi: Art. 70a. (32) 1. Osobie otrzymującej dodatek, o którym mowa w art. 12, która do dnia 30 kwietnia 2004 r. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustala się w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. prawo do tego dodatku w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dodatek nie może być niższy niż 170 zł na dziecko albo 250 zł na dziecko, o którym mowa w art. 12 ust. 4. 2. Osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i po dniu 1 maja 2004 r. nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70 % świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie. 3. Dodatek, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może być wyższy niż 300 zł na dziecko. 4. Osobie, o której mowa w ust. 1, wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka ustala się z uwzględnieniem wypłaconych po dniu 1 maja 2004 r. dodatków, o których mowa w art. 12. Wysokość dodatku ustala się z urzędu, po dołączeniu zaświadczenia o wysokości przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. 5. Zmiana decyzji w sprawie wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, nie wymaga zgody strony. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jako zasadę przyjęła w 24 ust. 2 , wniosek osoby zainteresowanej dla potrzeb przyznania świadczenia jako datę początkową świadczenia. Jednak z uwagi na zmianę przepisów prawa ustawą z dnia 30 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz U. z dnia 3 września 2004 r. nr 192 poz. 1963 ) , która weszła w życie 1 października 2004 roku , dodany art. 70 a, który zmienił zasady przyznawania dodatków do zasiłku rodzinnego dla osób wymienionych w tym przepisie. Zmiana przepisów nastąpiła z dniem 1 października 2004 roku, dla osób otrzymujących świadczenie z funduszu alimentacyjnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka, i to z mocą wsteczną od dnia 1 maja 2004 roku na podstawie dodanego właśnie art. 70 a. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do takiego wniosku skłania analiza przywołanego przepisu. W pierwszej części ust/ 1 art. 70 a ust. ustawodawca pisze wprost, że przepis ten dotyczy osób, które nie otrzymywały po dniu 1 maja 2004 roku dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka jedynie świadczenie z funduszu alimentacyjnego i wprowadza następnie zapis używając słów ,,ustala się w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. prawo do tego dodatku w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego ,, . Również w przepisie art. 70 a ust. 2 ustawodawca pisze wprost, że przepis ten dotyczy osób, które otrzymywały do 30 kwietnia 2004 roku świadczenie alimentacyjne i po dniu 1 maja 2004 roku nie otrzymywały dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i wprowadza następnie do ustawy nabycie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, używając słów ,, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. ,, . w dalszej jednak części tego przepisu ustawodawca wymaga złożenia wniosku aby świadczenie to przyznać. W ocenie Sadu przepis art. 70 a. zmienia zasady przyznawania świadczeń wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przesuwa możliwość uzyskania świadczenia za okres wcześniejszy, z mocy samego prawa i to nie zależnie od daty złożenia wniosku, maksymalnie począwszy od 1 maja 2004 roku. Inne rozumienie - wykładnia tego przepisu, w kontekście daty uchwalenia ustawy zmieniającej 30 lipca 2004 roku i daty jej wejścia w życie 1 października 2004 roku byłoby pozbawione racjonalności. Nigdy nie spełniłby się warunek skutecznego złożenia wniosku do otrzymania świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dziecka w podstawowej i w podwyższonej wysokości za miesiące maj – wrzesień 2004 roku gdyż w tym czasie ustawa jeszcze nie obowiązywała. W omawianej sytuacji uzasadniona jest teza, iż wypłata dodatku powinna nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyrównaniem od 1 maja 2004 roku , niezależnie od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego oparta była na podstawie art. 70 a ust. 1, 3, 4, i 5 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz U. z dnia 3 września 2004 r. nr 192 poz. 1963 ) i przyznawała podwyższone świadczenie z tytułu samotnego wychowywania dziecka z wyrównaniem od miesiąca lipca 2004 roku. Przywołując wyżej przedstawione analizę prawną i wykładnie przepisów, doszło w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 70 a ust 1 powołanej wcześniej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, a tym samym pozbawienie świadczenia osoby uprawnionej.. Powołane jako podstawa prawna ust. 1,3,4 i 5 przepisu art. 70 a dawały możliwość zmiany pierwotnej decyzji administracyjnej i przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i to w kwocie podwyższonej począwszy od 1 maja 2004 roku. Do rażącego naruszenia prawa może dojść na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, prawa procesowego jak i przepisów prawa ustrojowo - kompetencyjnego. Tak więc naruszenie to jest rozumiane bardzo szeroko. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia, dotyczącego dodatku do zasiłku rodzinnego oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.)