I OSK 960/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2367/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 07 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 31 maja 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki Kamaz należącego do M. M. prowadzącego działalność pod firmą Usługi Transportowe M. M., zwanego dalej skarżącym. W protokole kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ do kontroli okazano siedmiodniową kartę opłaty drogowej bez wypełnionych pól odnośnie godzin i minut "od i do". Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący odwołał się od tej decyzji, podnosząc, że na dzień kontroli posiadał wykupioną kartę opłaty drogowej wypełnioną bez wpisania godzin i minut ważności, co stało się przez jego nieuwagę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty i jej wypełnienie zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. Tylko prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie tego świadczenia. Karta opłaty drogowej wymaga wypełnienia wszystkich pól, także godzin i minut ważności. Stosownie do § 5 ust. 6 rozporządzenia, karta nie wypełniona w sposób wskazany w ust. 3 nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Skontrolowany kierowca okazał kartę bez wypełnionych pól godzin i minut. Organ stwierdził ponadto, iż stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Stosownie do art. 92 ust. 1 powyższej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść odpowiednich punktów załącznika do ustawy. Tę decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Podnosił, iż w chwili przeprowadzania kontroli posiadał wykupioną kartę opłaty drogowej tylko nie była ona wypełniona w części dotyczącej godzin i minut. Zdaniem skarżącego nie można było uznać, że nie posiadał karty opłaty drogowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że o nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty można mówić tylko wtedy, gdy opłata została uiszczona i karta została wypełniona w całości i we właściwym czasie w sposób nieprawidłowy ale pozwalający stwierdzić uiszczenie opłaty wyłącznie za przejazd objęty kontrolą. W niniejszej sprawie nie ma pewności, czy karta opłaty drogowej nie mogła być użyta niezgodnie z obowiązującym prawem poprzez wykorzystanie jej przez stronę dla przejazdów dłuższych niż w niej oznaczono. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził co następuje. Ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym w art. 42 ustanawia obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis ten w ust. 1 ustanawia obowiązek uiszczania opłat, a w ust. 7 zawiera upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem finansów publicznych w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Korzystając z delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 4 ust. 1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Stanowi on m. in., że karty dobowe i siedmiodniowe w części dotyczącej numeru pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Termin ważności karty siedmiodniowej określa sam przedsiębiorca przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna i może być użyta jako dowód opłaty za przewóz wykonywany w datach wpisanych na karcie. Przepis § 5 ust. 6 cytowanego rozporządzenia stanowi, że karta niewypełniona, wypełniona w inny sposób niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny z dniem 28 września 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, po jej zmianie rozróżnia wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych od wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. W załączniku do ustawy o transporcie drogowym przewiduje bowiem inną kary pieniężną za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 zł) a innej za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej (500 zł). Ustawodawca nie zawarł definicji nieprawidłowego wypełnienia karty opłaty drogowej ani nie wskazał, jakie sytuacje klasyfikowane są jako nieprawidłowe wypełnienie karty, a jakie jako jej niewypełnienie tj. nieuiszczenie opłaty. Ustawodawca uznał, że istnieją przypadki, w których niewypełnienie karty opłaty drogowej zgodnie z § 4 rozporządzenia nie traktuje się, wbrew treści zawartej w § 5 ust. 6, za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższa zmiana ustawy nie spowodowała zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. co spowodowało, ze stało się ono sprzeczne z ustawą, ponieważ nie przewiduje stanu polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty drogowej, o którym mowa w pozycją lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący uiścił opłatę drogową nabywając siedmiodniową kartę opłaty drogowej o numerze i serii wskazanych w protokole kontroli, którą to kartę okazał w trakcie kontroli. Karta posiadała wypełnione pola odnośnie numeru rejestracyjnego pojazdu, w polach ważności wpisane były daty od 31 maja do 6 czerwca 2005, bezsporny jest również fakt braku wypełnienia pól odnośnie godzin i minut. Zdaniem WSA wskazanie ważności karty opłaty drogowej poprzez wpisanie dni, które obejmowały okres siedmiu dni - wbrew twierdzeniu organu w odpowiedzi na skargę - uniemożliwiało wykorzystanie jej przez czas dłuższy niż ten, na który ją wykupiono. Przy tak wskazanych dniach ważności "od - do", karta mogła być wykorzystana tylko w okresie od 31 maja 2005 r. od godziny 0.01 do 6 czerwca 2005 r. do godziny 24.00. Zdarzenie - wykonywanie transportu drogowego miało miejsce w dniu 31 maja 2005 r., kontrola została przeprowadzona o godzinie 08.31. Kontrolowany przejazd mieścił się w wyżej wskazanym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu, że uiścił on opłatę, lecz pozostając w błędnym przekonaniu, że nie musi wypełniać w karcie siedmiodniowej rubryk dotyczących godzin i minut, wypełnił ją w sposób niezupełny, a więc zdaniem tego Sądu w sposób nieprawidłowy. W toku postępowania organ nie dostrzegł, że skarżący, mimo że kartę opłaty wypełnił nieprawidłowo - opłatę uiścił i zastosował przepis dotyczący kary za nieuiszczenie opłaty drogowej zamiast przepisu dotyczącego kary za nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej, tj. zastosował l.p. 1.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym zamiast l.p. 1.4.4. tego załącznika. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp 1.4.1 i l.p. 1.4.4. załącznika do tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1-4 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, w wyniku której błędnie przyjęto, że opłatę można uznać za uiszczoną pomimo niewypełnienia pól karty drogowej określających czas jej ważności. Zdaniem organu l.p. 1.4.4. załącznika do cyt. ustawy ma zastosowanie wyłącznie do wypadków, w których opłata została uiszczona a karta wypełniona w całości i we właściwym czasie, z tym, że w sposób nieprawidłowy pozwalający jednak stwierdzić uiszczenie opłaty wyłącznie za przejazd objęty kontrolą, lub też, że nie może ona być wykorzystywana wielokrotnie lub przez czas dłuższy niż objęty kartą. Posługiwanie się kartą nie wypełnioną w swojej istotnej części, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty drogowej w ogóle. Ponadto skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców uregulowany został w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) Rodzaje i stawki opłat na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 cyt. ustawy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1648 z późn. zm.) Przepis § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowi, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty drogowej, która następnie podlega wypełnieniu, zgodnie z § 5, zgodnie z którym karty dobowe i siedmiodniowe, w części dotyczącej numeru pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Termin ważności określany jest przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna. Zgodnie z § 5 ust 6 cyt. rozporządzenia karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony w ust 1 i ust 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W dniu 28 września 2003r. ustawa o transporcie drogowym została znowelizowana ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowym jest fakt, że wspomniana nowelizacja wprowadziła rozróżnienie między wykonywaniem transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd i wykonywaniem transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Stanowią o tym odpowiednio załączniki lp. 1.4.1 oraz lp. 1.4.4 do wspomnianej ustawy, w których określono odmienną karę pieniężną za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty (3000 zł.) a odmienną za przejazd z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej (500 zł.) Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tej sytuacji § 5 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. pozostaje w sprzeczności z ustawą o transporcie drogowym, uzupełnioną o załącznik lp. 1.4.4. przewidujący karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z kartą wypełnioną w sposób nieprawidłowy. Znowelizowana ustawa wprowadziła pojęcie nieprawidłowego wypełnienia karty nie precyzuje jednakże czym jest nieprawidłowe wypełnienie karty i nie wskazuje jakie sytuacje uznać należy za nieprawidłowe wypełnienie karty, a jakie za niewypełnienie karty opłaty drogowej. Nie ulega jednak wątpliwości, że wprowadzając takie rozróżnienie ustawodawca miał na celu wyodrębnienie tych dwóch sytuacji. Świadczy o tym również zróżnicowanie wysokości kary. Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący opłatę uiścił i jedynie mylił się sądząc, że nie musi wypełniać w karcie siedmiodniowej rubryk dotyczących godzin i minut. Zatem, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznać należy, że skarżący wypełnił ją w sposób niezupełny, a więc nieprawidłowy. W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, który sprowadza się w istocie do tego, iż załącznik lp. 1.4.4 do omawianej ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego częściowe niewypełnienie kartą opłaty drogowej jest w istocie tożsame z jej niewypełnieniem a co za tym idzie z wykonywaniem transportu bez należnej opłaty. Trzeba bowiem uznać, że jeżeli brakuje wypełnienia części rubryk w karcie opłaty drogowej, lecz cel przepisu został osiągnięty, jako że opłata za konkretny przejazd została faktycznie uiszczona to nie ma podstaw do ukarania wykonującego transport za nie uiszczenie opłaty, skoro ustawodawca przewidział odrębną karę za błędne wypełnienie karty. Nie jest właściwym wymierzenie przez organ administracji publicznej kary pieniężnej w wysokości wyższej, którą przewidywało rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej niż przewidziana w załączniku do samej ustawy. Załącznik jest immanentną częścią ustawy i w związku z tym jego stosowanie ma pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Jako takie zatem są aktami podległymi ustawie i nie mogą stać z nią w sprzeczności. Konkludując, stwierdzić należy, iż w świetle obowiązujących przepisów organ nie miał podstaw do utożsamienia nieprawidłowego wypełnienia karty opłaty drogowej z niewypełnieniem jej wcale i do ukarania skarżącego za nieuiszczenie opłaty drogowej. Nie znajduje zatem uzasadnienia, jak słusznie stwierdził WSA ,zastosowanie wobec skarżącego przepisu zawartego w załączniku l.p. 1.1.1 do ustawy o transporcie drogowym zamiast przepisu załącznika l.p. 1.4.4. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to nie znajduje on żadnego uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych należy uznać za niezrozumiały. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.