VII SA/Wa 1792/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Ekologicznego [...] w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków biurowych COO i Centrali ZUS, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...] w W. przy ul. [...] ([...]), zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż zgodnie z treścią art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska w dniu 22 kwietnia 2004 r. podał do publicznej wiadomości informację dotyczącą wniosku o pozwolenie na budowę. Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w dniu 17 maja 2004 r. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w sprawie podmiotowej inwestycji na prawach strony. Pismami z dnia 21.05 i 22.07.2005 r. Biuro Naczelnego Architekta [...] wyjaśniło wnioskującemu Stowarzyszeniu, że wobec treści art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest prawnej możliwości wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie udziału w sprawie tej organizacji. Niedopuszczalne więc było z przyczyn podmiotowych wznowienie postępowania, skoro wniosek złożyła jednostka nie będąca stroną w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż Stowarzyszenie [...] mogło zapoznać się z raportem oddziaływania na środowisko, składać uwagi i zastrzeżenia. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o włączenie go do przedmiotowego postępowania na prawach strony, składając zastrzeżenia do projektowanej inwestycji z uchybieniem 21-dniowego terminu. Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne [...] podnosząc, iż organ I instancji błędnie sądzi, iż stowarzyszenia ekologiczne ograniczone są 21-dniowym terminem do składania wniosku o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mogą one bowiem stawać się stroną postępowania na każdym jego etapie. Przedstawili decyzję wydaną również przez Wojewodę [...], wyrażającą podobny pogląd do zawartego w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż skarga jest zasadna a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnym podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa, oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa. Jeżeli jednak wniosek o wznowienia postępowania oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie, iż składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie organ administracji publicznej może dopiero przeprowadzić ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 116/98). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nieprawidłowo uznały, iż już w fazie wstępnej należy wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Sąd administracyjny nie podziela również argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach. Problem bowiem podniesiony w tych decyzjach dotyczy wzajemnego oddziaływania art. 28 ust. 2 i 3 Praw budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Rzeczywiście art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdza, iż przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże Stowarzyszenie Ekologiczne [...] swój wniosek z dnia 13 maja 2004 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz podanie o wznowienie postępowania oparło o przepisy Prawa o ochronie środowiska. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie do którego zamiar uczestniczenia na prawach strony zgłosiło skarżące stowarzyszenie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Świadczy o tym postanowienie Prezydenta [...] nakładające na ZUS obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia 5 lutego 2004 r. – utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2004 r. Organy administracyjne obu instancji powołały się na przepis art. 32 cytowanej ustawy o ochronie środowiska, wskazując iż skarżące Stowarzyszenie swój wniosek zgłosiło z uchybieniem terminu powołanego w tym przepisie. Należy podnieść, iż art. 32 ustawy o ochronie środowiska dotyczy udziału społeczeństwa m.in. w procesach decyzyjnych odnośnie inwestycji, które mogą mieć wpływ na środowisko. Oczywiście trzeba uznać, iż organizacje ekologiczne również są reprezentantami środowiska i mogą zgłaszać uwagi i wnioski w tym przedmiocie. Jednakże kwestia udziału organizacji ekologicznych na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą inwestycji znacząco oddziaływujących na środowisko, określona została w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie określa żadnego terminu na zgłoszenie wniosku przez organizacje ekologiczne odnośnie zamiaru uczestnictwa w postępowaniu. Organy administracyjne w postępowaniu o pozwoleniu na budowę kwestię udziału w sprawie skarżącego Stowarzyszenia powinny więc rozpatrzeć w kontekście art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy nowelizujące z dnia 11 lipca 2003 r. Prawo budowlane w żaden sposób nie odniosły się do art. 33 Prawa ochrony środowiska, który już obowiązywał w polskim systemie prawnym i w związku z powyższym nie można uznać, iż został on wyeliminowany przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zauważyć trzeba, że art. 33 ust. 1 ma dużo mniejszy zasięg oddziaływania, bo dotyczy wyłącznie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, a art. 28 ust. 2 wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizy powyższej nie przeprowadziły organy w postępowaniu wznowieniowym, a była ona niezbędna do uznania czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czy też nie. Nie mogły w takiej sytuacji organy analizować wniosku Stowarzyszenia [...] o wznowienie postępowania w toku wstępnego formalnego badania tego wniosku. Przy czym należy zważyć, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wymaga stosownego uzasadnienia wnioskodawcy, iż za udziałem Stowarzyszenia przemawia deklarowany w statucie interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2004 r. podkreślił, iż "udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji". Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) należało orzec jak wyżej.