II SA/Bk 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z dnia 5 grudnia 2003. poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania pana J. S. z dnia [...] maja 2004 roku, od decyzji z dnia [...] maja 2004 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P., nakazującej panu J. S. rozbiórkę obiektów budowlanych tj.: kotłowni murowanej, pomieszczenia do obsługi palenisk, pomieszczenia szatni i mycia pojemników, zadaszenia pod sprężarkę, chłodni na odpady, pomieszczenia przedubojowego i pomieszczenia do wypuszczania bydła, znajdujących się na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w B. przy ul. S., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w . utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W dniu [...] sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął z wniosku pana M. S. postępowanie administracyjne, w sprawie istniejącego Zakładu Uboju i Przetwórstwa Mięsnego na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w B. przy ul. S., należącej do pana J. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż na przedmiotowej działce pan J. S. samowolnie wzniósł wokół istniejących budynków masarni nowe znacznie mniejsze obiekty budowlane z przeznaczeniem na: 1. kotłownię murowaną (o wymiarach 6,15 x 5,20 m), 2. pomieszczenia do obsługi palenisk (o wymiarach 4,15 x 3,40 m), 3. pomieszczenia szatni i mycia pojemników (o wymiarach 10,80 x 6,70 m), 4. zadaszenie pod sprężarkę (o wymiarach 2,40 x 2,55 m), 5. chłodnię na odpady (o wymiarach 6,15 x 3,00 m), 6. pomieszczenie przedubojownię (o wymiarach 2,30 x 3,00 m), 7. pomieszczenia do wpuszczania bydła (o wymiarach 5,05 x 3,05 m). Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 02 września 2003 roku nr INB-7355-51/02, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych i zobowiązał pana J. S. do przedłożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2003 roku: ▪ zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ▪ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3, a mianowicie: a) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, b) zaświadczenia o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, d) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ w postanowieniu poinformował inwestora, że wykonanie w/w czynności umożliwi zastosowanie procedury legalizacyjnej, przewidzianej w ustawie Prawo budowlane. W związku z tym, iż pan J. S. nie wywiązał się w określonym terminie z nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] grudnia 2003 roku wydał decyzję nr [...] (na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r.) nakazującą panu J. S. rozbiórkę w/w obiektów. Jednakże w trybie, odwoławczym decyzja została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po uzupełnieniu i skorygowaniu materiału dowodowego ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2004 roku nr [...] nakazał panu J. S. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Z powyższą decyzją nie zgodził się inwestor, składając odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po analizie zgromadzonego materiału dowodowego wskazał, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 z 2004r.), w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ostatnio znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz. U. nr 207, poz. 2016 z 2003r.). Stosownie do art. 29 ust. 1 w/w ustawy, budowa przedmiotowych obiektów nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę od właściwych rzeczowo i miejscowo organów administracji architektoniczno - budowlanej. Jednakże, w przypadku gdy budynki takie zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepisy prawa budowlanego, a konkretnie art. 48 i art. 49, przewidują możliwość legalizacji takich inwestycji, gdy spełniają one określone w przepisach prawa warunki - dotyczące zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również odpowiadają przepisom techniczno - budowlanym. Dlatego też organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną w stosunku do przedmiotowych obiektów. W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji wyczerpało w pełni przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane, bowiem organ, w wydanym postanowieniu poinformował inwestora o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. W związku z tym, że pan J. S. nie opracował i nie dostarczył w wyznaczonym terminie dokumentacji określonej w postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobligowany był do wydania decyzji (na podstawie art. 48 ust. 1 tejże ustawy), nakazującej rozbiórkę przedmiotowych budynków. Ustosunkowując się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów wyjaśnił, iż wprawdzie Kierownik Urzędu Rejonowego w B. P. decyzją z dnia [...] września 1995 roku nr [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę zakładu masarskiego. Zgodnie jednak z zatwierdzonym projektem, rozbudowa obejmowała tylko jeden budynek o wymiarach 15,60 m x 10,40 m i powierzchni zabudowy 162,24 m2. Był to ściśle opisany budynek, z jednoznacznie określonymi pomieszczeniami i dokładnie wskazaną lokalizacją. Dopiero w okresie późniejszym, po przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu, zostały wzniesione wokół zakładu odrębne obiekty, przyczyniające się do lepszego funkcjonowania przetwórni. Wykonane zatem przez pana J. S. przybudówki stanowią odrębne obiekty, posadowione na oddzielnych fundamentach, a część z nich tj. zadaszenie pod sprężarkę, chłodnia na odpady, pomieszczenie przedubojowni, pomieszczenie do wpuszczania bydła, nawet nie przylegają do budynku, na który było wydane pozwolenie na budowę i są usytuowane w znacznej odległości od niego. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż decyzją z dnia [...] marca 2003r roku nr [...] Wojewody P. stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę zakładu masarskiego (z dnia [...] 09.1995r.) ze względu na kolizję inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspekt Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku nr [...] utrzymał w mocy stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W dacie rozpoznania odwołania sprawa dotycząca pozwolenia na budowę, ze skargi pana J. S., znajdowała się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. pod sygnaturą akt [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że stan prawny obiektu zakładu masarskiego, na który było wydane pozwolenie na budowę jest nieuregulowany. Mając na uwadze to, iż przed przystąpieniem do budowy przedmiotowych obiektów, inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, a w okresie późniejszym nie przedłożył żądanej dokumentacji zezwalającej na zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej, w ocenie organu II instancji jedynym możliwym rozwiązaniem było wydanie nakazu rozbiórki. W tej sytuacji organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący pan J. S. podkreślił, iż przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, lecz zostały wykonane w ramach rozbudowy zakładu niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1995 roku Nr [...], wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. Obiekty te zostały zbudowane wraz z rozbudową masarni i stanowią jako całość pod względem kubaturowym i technologicznym Zakład Uboju i Przetwórstwa Mięsnego. Skarżący podkreślił, iż rozbudowa zakładu wraz z budową przybudówek była prowadzona w jednym czasie. W związku z tym w ocenie skarżącego organ ewentualnie winien zastosować art. 50 prawa budowlanego tj. zakwalifikować popełnioną samowolę budowlaną jako niezgodną z pozwoleniem na budowę, co spowodowałoby nie podleganie wysokiej opłacie legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zastosowania innych przepisów, niż te które zostały zastosowane w podjętym rozstrzygnięciu merytorycznym. Jednocześnie podniósł, iż w pełni rozumie, iż wykonanie rozbiórki przybudówek spowoduje brak możliwości funkcjonowania zakładu przetwórstwa mięsa i co z tym się wiąże likwidację miejsc pracy. Jednakże przy podejmowaniu decyzji, obowiązkiem organu jest bezwzględne stosowanie się do obowiązujących przepisów. Ustawodawca nie przewidział w ustawie Prawo budowlane innej drogi postępowania, a przepisy nie dopuszczają brania pod uwagę względów humanitarnych, ani czynników społeczno - gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym względzie podkreślić należy, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z samowolą budowlaną, albowiem obiekty budowlane tj.: kotłownia murowana, pomieszczenia do obsługi palenisk, pomieszczenia szatni i mycia pojemników, zadaszenia pod sprężarkę, chłodnia na odpady, pomieszczenie przedubojowe i pomieszczenie do wypuszczania bydła, znajdujące się na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w B. przy ul. S., na których realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego, zostały wybudowane przez pana J. S. bez pozwolenia. Samowolą budowlaną jest każde wykonanie obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli przepisy prawa budowlanego takiego pozwolenia wymagają, niezależnie od przyczyn prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Dotyczy to także rozbudowy czy nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Na wstępie zaakcentować należy, iż pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] listopada 1995 roku nr [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. nie dotyczyło przedmiotowych obiektów budowlanych. Okoliczności tych nie kwestionuje skarżący podkreślając jednak, iż obiekty budowlane nie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, lecz została wykonana rozbudowa zakładu niezgodnie z pozwoleniem. Trudno jednak zgodzić się z takim stanowiskiem, mając na uwadze to, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego, a dobudowane obiekty budowlane nie wchodziły w jego skład. Trafnie również organ II instancji podniósł, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem, rozbudowa obejmowała tylko jeden budynek o wymiarach 15,60 m x 10,40 m i powierzchni zabudowy 162,24 m2. Był to ściśle opisany budynek, z jednoznacznie określonymi pomieszczeniami i dokładnie wskazaną lokalizacją. Dopiero zaś w okresie późniejszym zostały wzniesione wokół zakładu odrębne obiekty, przyczyniające się do lepszego funkcjonowania przetwórni. Niektóre z nich wręcz stanowiły odrębne obiekty, posadowione na oddzielnych fundamentach, a część z nich tj. zadaszenie pod sprężarkę, chłodnia na odpady, pomieszczenie przedubojowni, pomieszczenie do wpuszczania bydła, nawet nie przylegały do budynku, na który było wydane pozwolenie na budowę i zostały usytuowane w znacznej odległości od niego. Zauważyć należy, iż prawo budowlane rozróżnia dwie kategorie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, tj. odstępstwa istotne i nieistotne. Pierwsze z nich zawsze wymagają uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 prawa budowlanego). Drugie natomiast odstępstwa (nieistotne) nie wymagają uzyskania takiej decyzji, o ile nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W prawie budowlanym brak jest jasnych wskazań, które z odstępstw należy kwalifikować jako istotne, a które jako nieistotne, a tym samym niewymagające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Pojęcie to jest więc typowym przykładem pojęcia niedookreślonego, pozostawiającym organom administracji publicznej szeroki zakres uznania. Zachowują zatem moc ustalenia orzecznictwa oraz doktryny w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., II SA/Lu 1190/00, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r., IV S.A. 2008/00, wyrok z dnia 9 sierpnia 2001 r., SA/Bk 494/01, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 116]. W tym kontekście należy uznać, że trafnie organ I i II instancji uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż dobudowane obiekty stanowią jedynie nieistotne odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę. Świadczy choćby o tym choćby to, iż nie zgadzają się charakterystyczne parametry obiektu budowlanego - jego kubatura i powierzchnia zabudowy – wskazanego w pozwoleniu na budowę uzyskanym w 1995 roku. Prawidłowemu tokowi rozumowania organów nadzoru budowlanego nie przeczy również decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 2003r roku nr [...], w której stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę zakładu masarskiego (z dnia [...]09.1995r.) ze względu na kolizję inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uchylenie jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie sygnatura akt IV [...]. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w W. wydając bowiem rozstrzygnięcie w sprawie [...] badał prawidłowość wydanych decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności. Mimo zatem iż kwestia wydania pozwolenia na budowę zakładu masarskiego jest nadal nieuregulowania, nie ma ona większego znaczenia w niniejszej sprawie. Obiekty budowlane objęte przedmiotową decyzją stanowią odrębną kwestię, która samodzielnie podlegała ocenie organów nadzoru budowlanego. Organ zatem trafnie ustalił, iż obiekty budowlane wskazane w decyzji o nakazie rozbiórki były samowolą budowlaną i dlatego też należało wdrożyć tryb legalizacyjny wskazany art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a nie wskazany w art. 50 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem nawet jeśli w obrocie prawnym istniało pozwolenie na budowę, które - jak twierdzi skarżący – dotyczyło również rozbudowy masarni, to brak jest w sprawie dowodów wskazujących, iż ta rozbudowa nastąpiła w okresie dwóch lat od uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja zaś o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (art. 37 prawa budowlanego). Podkreślić należy, iż szereg dokumentów: protokołów kontroli i notatek służbowych sporządzonych przez Inspekcję Sanitarną oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii, znajdujących się w aktach administracyjnych ( k.179 – 203 akt administracyjnych tom I) potwierdza, że różnego rodzaju przybudówki do zakładu masarskiego zostały wzniesione w okresie późniejszym tj. w 1998 roku czy też w 2000 roku i częstokroć wynikało to z konieczności zapewnienia odpowiednich warunków pracy, wymogów sanitarnych i konieczności dostosowania zakładu pracy do odpowiednich wymogów w tego typu działalności. Skarżący zaś w toku postępowania administracyjnego nie wykazał, aby było inaczej. Stwierdzenie to skutkowało koniecznością wdrożenia procedury określonej w art. 48 i 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Podkreślić należy przy tym, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w sytuacji samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji określa przepis art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować skarżącym możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48 prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki. Organ przy tym wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, LEX nr 47790). Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).