III SA/Wa 1614/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. s.c. A.G., G. Z. na postanowienie Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2005 r. nr[...]. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2003 r.[...], 2) określa, że dpostanowienia których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w dniu 12.11.2003r. przekazał na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), dalej zwanej "u.p.e.a.", Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej zwanemu "Prezes Zarządu PFRON", jako wierzycielowi, kopię zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z dnia 4.11.2003r., wniesionych przez P. s.c.. A.G., G. Z. - w celu zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a.. W piśmie z dnia 4.11.2003r. P. s.c. A.G., G. Z. zapytano o podstawę wystawienia zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego nr [...] na P. s.c.. A.G., G. Z., skoro tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Prezesa Zarządu PFRON wskazuje jako zobowiązanego F. s.c. E. C., P.O.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Prezes Zarządu PFRON oddalił zarzut. W uzasadnieniu Prezes Zarządu PFRON przytoczył treść art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) i stwierdził, że za zobowiązania podatkowe odpowiadają również aktualni wspólnicy spółki, bez względu na to, w jakim składzie osobowym spółka nabyła zobowiązanie, z możliwością późniejszych rozliczeń między obecnymi i byłymi wspólnikami, na drodze procesu sądowego. Podkreślił, iż zmiana składu osobowego spółki, dokonana w 2002r., nie wpłynęła na jej byt prawny. Spółka nie uległa rozwiązaniu, kontynuuje działalność na podstawie dotychczasowego zgłoszenia rejestracyjnego, korzysta z tego samego nr REGON oraz z ulg przysługujących Zakładowi Pracy Chronionej na podstawie dotychczasowej decyzji Wojewody K.. W zażaleniu wniesionym przez A. G. i P.P., powołując się na uchwały NSA i SN zaprezentowano stanowisko, według którego były wspólnik nie odpowiada za zobowiązania powstałe w okresie, gdy nie był wspólnikiem spółki. Nie zgodzono się z twierdzeniem wierzyciela, iż zmiana składu osobowego nie wpłynęła na byt spółki. Zauważono, że w przypadku spółki cywilnej za przedsiębiorców uznaje się wspólników tej spółki w zakresie wykazywanej przez nich działalności gospodarczej, zaś zachowanie samego NIP i REGON wynika tylko z obowiązków rejestracyjnych i nie skutkuje odpowiedzialnością nowych wspólników za poprzednie zobowiązania spółki. Podkreślono, że decyzja o przyznaniu statusu Z. wystawiona jest na nazwiska aktualnych wspólniczek prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej. Zwrócono uwagę, że tytuł wykonawczy z dnia 17.07.2003r. nr [...] dotyczy obowiązkowej wpłaty na PFRON za okres od 1.07.1996r. do 31.01.1998r., a przywołana w zaskarżonym postanowieniu Ordynacja podatkowa obowiązuje od dnia 1.01.1998r. - wobec tego, zdaniem wnoszących zażalenie, niezgodne z prawdą jest twierdzenie wierzyciela, iż w okresie dotyczącym zobowiązania obowiązywał art. 115 Ordynacji podatkowej. Zażądano odniesienia się do kwestii przedawnienia zobowiązania, ponieważ jak podniesiono, obecne wspólniczki nie mają wiedzy o podjęciu postępowania egzekucyjnego wobec poprzednich wspólniczek. Z powodu krótkiego terminu do wniesienia zażalenia obecne wspólniczki nie zdążyły poczynić ustaleń w tym kierunku. W piśmie uzupełniającym zażalenie zauważono, że z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 12.11.2003r. wynika, iż spółka cywilna dokonała zgłoszenia rejestracyjnego w Urzędzie Skarbowym w dniu 20.11.1997r. i w związku z tym postawiono pytanie, dlaczego tytuł wykonawczy z dnia 17.07.2003r. nr dotyczy okresu 1.07.1996r. – 31.01.1998r., czyli okresu sprzed rejestracji spółki. Minister Polityki Społecznej postanowieniem iśmie uzupełniającym odwołanie e ienia zażalenia obecne wspólniczki nie zdążyły poczynić ustaleń w tym kierunku.h dziaz dnia [...]03.2005r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył argumenty organu I instancji. W skardze G. Z. i A. G. powołując się na orzeczenia sądu stwierdziły, iż brak ustosunkowania się w zaskarżonym postanowieniu do podnoszonych w zażaleniu zarzutów stanowi wystarczający powód do jego uchylenia. Zwróciły też uwagę, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie. Skarżące dowodziły, że prowadzenie egzekucji ze wspólnego majątku wspólników może być prowadzone pod warunkiem wystawienia tytułu wykonawczego wobec wszystkich wspólników, a w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy obejmował tylko dwie były wspólniczki. Powtórzyły wszystkie podnoszone przed organami zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie w całej rozciągłości. Jednakże niezależnie od zarzutów w niej podnoszonych Sąd miał obowiązek zbadać, czy zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, mogącym skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 i z 2004r. Nr 162, poz. 1692), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy tego kodeksu mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a.. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym zajmuje wierzyciel. Przepis art. 1a pkt 13 tejże ustawy stanowi natomiast, że wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Ponadto z brzmienia art. 26 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że tytuł wykonawczy wystawiany jest przez wierzyciela. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji osób niepełnosprawnych", do egzekucji należności z tytułu wpłat na PFRON stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. Jest on również jedynym uprawnionym do wydania decyzji dotyczących wpłat (art. 49 ust. 3 ww. ustawy). Zdaniem Sądu wynika z powyższego, że status wierzyciela co do należności z tytułu wpłat na PFRON przysługuje Prezesowi Zarządu Funduszu. Oznacza to, że stanowisko co do zarzutów egzekucyjnych zgłoszonych przez Skarżące powinien był wyrazić Prezes Zarządu Funduszu. Z treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2003r. w żaden sposób nie wynika, aby wydane ono zostało przez Prezesa Zarządu Funduszu. W pieczęci nagłówkowej widnieje "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych", zaś w sentencji przedmiotowego postanowienia wskazano: "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych [...] postanawia oddalić zarzut". Ze sformułowania zawartego w sentencji postanowienia jednoznacznie wynika, że postanowienie wydane zostało przez PFRON, a nie przez Prezesa jego Zarządu, któremu (a nie PFRON) przysługuje status wierzyciela. Przepis art. 24 § 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych stanowi, że PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 tejże ustawy fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. PFRON posiada osobowość prawną z mocy art. 45 ust. 2 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Organami PFRON są Rada Nadzorcza i Zarząd (art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych). Ustawodawca jednakże nie PFRON, ani też żadnemu z jego organów, a Prezesowi Zarządu Funduszu przyznał kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach (art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, dotyczący decyzji w sprawach wpłat na PFRON) oraz uprawnienia do podejmowania określonych działań (występowanie o wpis hipoteki przymusowej – art. 49a ust. 2, w związku z ust. 4, oraz z wnioskiem o założenie księgi wieczystej – art. 49a ust. 1 ww. ustawy). W świetle powyższego za niedopuszczalne należy uznać utożsamianie PFRON jako osoby prawnej z Prezesem jego Zarządu, który z mocy ustawy wykonuje określone kompetencje. Skoro w postanowieniu jako organ, który je wydał, wskazano PFRON, to stwierdzić należy, że nie był on właściwy do jego wydania. PFRON nie może być uznany za wierzyciela w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem nie jest też uprawniony do zajmowania stanowiska w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Oceny Sądu nie może zmienić okoliczność, że postanowienie wydane w I instancji podpisane zostało z upoważnienia Prezesa Zarządu przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Windykacji. Istotne jest tu jednak to, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych Prezes Zarządu reprezentuje PFRON na zewnątrz. Oznacza to, że każde pismo skierowane na zewnątrz podpisane być mogło tylko przez Prezesa Zarządu lub z jego upoważnienia. Podpisanie pisma z upoważnienia nie przesądza samo w sobie o tym, że organem orzekającym był Prezes Zarządu, gdy brak jest jego wskazania w sentencji postanowienia, a wręcz, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jako organ wskazano PFRON. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, co uczynił Minister Polityki Społecznej, że postanowienie w I instancji wydane zostało przez Prezesa Zarządu Funduszu. W niniejszej sprawie naruszenie przepisów o właściwości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miało jeszcze jeden aspekt. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych wierzyciel zajmuje stanowisko. Samo jednak władcze rozstrzygnięcie co do zasadności zarzutów należy do organu egzekucyjnego. Okoliczność, że w przypadku określonych zarzutów organ egzekucyjny związany jest stanowiskiem wierzyciela, nie odbiera mu kompetencji do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Wierzyciel nie może go w tym wyręczać, tymczasem PFRON, wbrew postanowieniom art. 34 § 1 u.p.e.a., postanowił "oddalić zarzut". Obowiązkiem wierzyciela jest jedynie wyrażenie własnej oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika, a nie orzekanie o ich zasadności lub nie. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ocenia intencji organów orzekających, a rzeczywistą treść podjętych przez nie rozstrzygnięć, których wyrazem są indywidualne akty administracyjne. Ta zaś świadczy o tym, że PFRON podjął rozstrzygnięcie zastrzeżone do właściwości organu egzekucyjnego, w niniejszej sprawie - Naczelnika Urzędu Skarbowego w G.. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że także Minister Polityki Społecznej, rozpatrując zażalenie Skarżącego i utrzymując w mocy postanowienie wydane przez PFRON, naruszył przepisy o właściwości. Zgodnie z art. 17 § 1a u.p.e.a., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2 tejże ustawy, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Takie brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 19 marca 2004r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623). Obowiązywało ono od dnia 1 maja 2004r. Przepisy ustawy zmieniającej nie zawierają żadnych unormowań przejściowych co do zakresu zastosowania zmian wprowadzonych w art. 17 ust. 1a u.p.e.a.. Oznacza to, że przepis ten, w brzmieniu zmienionym, miał zastosowanie w sprawach, które w dniu jego wejścia w życie nie zostały rozstrzygnięte. Zdaniem Sądu w świetle powyższego przepisu Minister Polityki Społecznej, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...].03.2004r. nie był już organem właściwym w sprawie. Przepis art. 17 § 1a u.p.e.a. jednoznacznie wskazuje organ właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów egzekucyjnych. W celu stwierdzenia, że przepis ten ma zastosowanie do zażaleń na postanowienia Prezesa Zarządu Funduszu, wykazać zatem należało, że właściwym dla niego organem wyższego stopnia, o którym mowa w tym przepisie, jest minister. Jak to już wskazywano, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że użyte w art. 17 § 1a u.p.e.a. pojęcie "organ wyższego stopnia" należy oceniać w świetle art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wprawdzie ani Prezes Zarządu Funduszu, ani PFRON nie są organami administracji państwowej, jednakże w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego organami administracji publicznej są również podmioty na mocy prawa powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia uprawnienie takie służy Prezesowi Zarządu Funduszu. Ustawa o finansach publicznych w odniesieniu do państwowych funduszy celowych wspomina jedynie o "ministrze nadzorującym" taki fundusz (art. 22 ust. 7). Zgodnie zaś z art. 45 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych nadzór nad Funduszem sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, którym jest właśnie Minister Polityki Społecznej. W ocenie Sądu nadzór, o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje również rozstrzygnięcia podejmowane przez Prezesa Zarządu Funduszu. Wskazać tu należy, że Minister Polityki Społecznej jest również organem odwoławczym od decyzji podejmowanych przez Prezesa Zarządu Funduszu w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej (art. 49 ust. 4). Zdaniem Sądu w świetle powyższego Minister Polityki Społecznej jest organem wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 17 § 1a u.p.e.a., w stosunku do Prezesa Zarządu Funduszu, działającego jako wierzyciel należności z tytułu wpłat na PFRON. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, jest nie tylko wskazanie, dlaczego organ, który je podjął, nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania - rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności postanowień wydawanych przez Fundusz. Ponieważ w sprawie należało zastosować art. 127 § 3 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez Skarżące zażalenia był Prezes Zarządu Funduszu. Obowiązkiem Ministra Polityki Społecznej było potraktowanie zażalenia jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu tego przepisu i przekazanie go do rozpatrzenia właściwemu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zarządu Funduszu wyda rozstrzygnięcie stosownie do zakresu swojej właściwości rzeczowej, jako wierzyciela należności z tytułu wpłat na PFRON. Ponieważ wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotknięte były postanowienia wydane w obu instancjach, Sąd objął stwierdzeniem nieważności zarówno postanowienie wydane przez Ministra Polityki Społecznej, jak i poprzedzające je postanowienie PFRON. Stwierdzenie nieważności postanowień z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże w celu uniknięcia powielenia błędów popełnionych w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji niezbędnym wydaje się wskazanie chociaż tych najbardziej kardynalnych, aczkolwiek popełniono też inne, do wyeliminowania których zobowiązany jest organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (należy zwrócić uwagę na uchybienia natury procesowej). Przede wszystkim, jak słusznie podnoszą skarżące, nie odniesiono się do zarzutów zawartych w zażaleniu, co faktycznie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu bowiem podniesiono niezwykle ważkie argumenty, tj. m. in. przedawnienie zobowiązania, wystawienie tytułu wykonawczego na wspólniczki spółki, które ze spółki wystąpiły, przy jednoczesnym dochodzeniu zobowiązania od obecnych wspólniczek, które w czasie powstania zobowiązania wspólniczkami nie były, podważenie twierdzeń wierzyciela, iż zmiana składu osobowego nie wpłynęła na byt spółki, podważenie zasadności zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do zobowiązań powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, dochodzenie należności powstałych przed rejestracją spółki. Nie sposób też uznać za wystarczające odniesienia się do zarzutów wniesionych pismem z dnia 4.11.2003r., które skwitowano jednym zdaniem, w sposób autorytarny przypisując sobie rację. Nie wywiedziono bowiem, jakie przełożenie na sytuację występującą w niniejszej sprawie mają regulacje zawarte w przytoczonym przez organ art. 115 Ordynacji podatkowej - po prostu zacytowano treść tego przepisu i postawiono jakąś tezę, bez wykazania logicznego i prawnego związku pomiędzy tą regulacją a argumentacją składających zarzuty i zażalenie. Nie wypowiedziano się odnośnie wystawienia tytułu wykonawczego na inne wspólniczki spółki cywilnej niż te, w stosunku do których de facto podjęto czynności egzekucyjne. Poza tym z akt sprawy nie wynika, bo nie ma stosownych dokumentów, czy zobowiązanie w ogóle istnieje i jaka jest jego podstawa prawna. Dokumentem takim nie jest z pewnością decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji w zakresie niespłaconych rat, a taka jedynie znajduje się w aktach sprawy. Nie można więc nawet zweryfikować prawidłowości dochodzenia roszczeń przez Prezesa Zarządu PFRON i nie dziwi, iż skarżące wskazują na swoją niewiedzę co do wysokości dochodzonego roszczenia i wystąpienia jego przedawnienia, a nawet okresu, za jaki wpłaty na PFRON były należne. W zasadzie w aktach sprawy nie ma podstawowych dokumentów umożliwiających wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia przez organy, dziwi więc, iż pomimo to rozstrzygnięcie zostało wydane. Zupełnie niedopuszczalne jest ograniczenie się organu II instancji do dosłownego powielenia argumentów uzasadnienia organu I instancji, co uczyniono w zaskarżonym postanowieniu. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a., jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy - a więc w postępowaniu w II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego postanowienia (decyzji) nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Równie ważną zasadą postępowania, którą także naruszyły organy w niniejszej sprawie, jest wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. Zgodnie z tą zasadą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie postanowienia (decyzji). Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji (postanowienia) administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji (postanowienia) składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie podlegają wykonaniu, określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..