I SA/Wa 283/05

I SA/Wa 283/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia ... listopada 2004 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. I SA/Wa 283/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia ... listopada 2004 r., nr... na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533 ze zm.) oraz art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. od decyzji - zezwolenia nr ... z dnia ... września 2004 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. dla "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na prowadzenia apteki ogólnodostępnej w S. przy ul. W. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia ... września 2004 r., nr ... (pismo znak ...) [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w S. udzielił "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul..., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w S. przy ul... W dniu 19 października 2004 r. do Głównego Inspektor Farmaceutycznego wpłynęło odwołanie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone zezwolenie zostało wydane bez opinii Izby, co stanowi rażące naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r., Nr 9, poz. 108). Po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że odwołanie nie może zostać uwzględnione z uwagi na fakt, że [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w S. nie przysługuje status strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego Okręgowa Izba Aptekarska w S. nie wskazała na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Izba nie posiada interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego zezwolenia. Pojęcie "interesu prawnego" wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1996 r., sygn. akt II SA 413/95. Wynika z niego, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego Okręgowa Izba Aptekarska nie wyjaśniła jakie przepisy prawa miałyby stanowić podstawę żądania uchylenia wydanej decyzji - zezwolenia. Nie wskazała również potrzeby, której zaspokojeniu miałoby służyć rozstrzygnięcie. Nie wyjaśniła również któremu z jej obowiązków miałoby służyć uchylenie wydanego zezwolenia. Zagadnienie statusu okręgowej izby aptekarskiej i jej organu, którym jest okręgowa rada aptekarska, w toku postępowania z wniosku o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1796/98 Sąd ten stwierdził, że "Okręgowa Izba Aptekarska nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu, jako strona, w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki. Decyzja w takiej sprawie nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać żadnej indywidualnej sprawy aptekarskiego samorządu zawodowego lub jego organu. Z decyzji takiej nie wynikają również dla samorządu zawodowego żadne uprawnienia ani obowiązki. Organ odwoławczy podniósł, że podobne stanowisko wyrażane było w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano m.in., że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 ze zm.) zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności jest reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów. Działania samorządu aptekarskiego nie mogą wykraczać poza krąg praw i obowiązków korporacji. Kwestia koncesji jest sprawą gospodarczą w gestii organów inspekcji farmaceutycznej, a nie samorządu aptekarskiego. Z powyższych względów stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia .... listopada 2004 r., nr... skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Okręgowa Izba Aptekarska w S. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia nieważności poprzedzającej to postanowienie decyzji pierwszoinstancyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 9, poz. 108 ze zm.), to jest bez przewidzianej tymi przepisami opinii [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w S. Natomiast zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego narusza zdaniem strony skarżącej art. 28 kpa, w świetle którego organy samorządu aptekarskiego mają interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu "koncesyjnym". Takie stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 2017/92, w którym przyjęto, że organy te mają interes prawny do występowania w każdym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki. Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że w zaistniałej w sprawie sytuacji Główny Inspektor Farmaceutyczny winien był dopuścić [...] Okręgową Izbę Aptekarską do toczącego się postępowania na prawach strony w myśl art. 31 kpa. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym organom samorządu aptekarskiego nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o udzielenie koncesji (obecnie zezwolenia) - z braku istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Niezależnie od powyższego poddano pod rozwagę Sądu możliwość odrzucenia skargi, bowiem nie została ona podpisana przez wszystkich członków [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. lub przez Prezydium Rady, które zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich działa w imieniu okręgowej rady aptekarskiej, będącej organem izby w sprawach określonych jej uchwałą. Stwierdzono, że Prezes Rady [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej, który podpisał skargę nie był do tego uprawniony. Uczestniczka postępowania "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o oddalenie skargi, podkreślając, że przewidziane w art. 29 pkt 5 ustawy z izbach aptekarskich uprawnienie dla okręgowej rady aptekarskiej do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwolenia na prowadzenie apteki nie daje organowi samorządu aptekarskiego przymiotu strony w postępowaniu o wydanie koncesji, z powodu braku własnego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W odniesieniu do zarzutu podpisania skargi przez osobę nieuprawnioną podnieść należy, że wskazany brak skargi został przez stronę skarżącą uzupełniony. Okręgowa Rada Aptekarska w S. uchwałą z dnia ... stycznia 2006 r., nr... upoważniła Prezesa Rady [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. do działania w imieniu Rady w sprawie niniejszej i zatwierdziła dotychczas dokonane czynności. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że zasadnie odmówiono uznania [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w S. za stronę - w rozumieniu art. 28 kpa - postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie przez "E." Sp. z o.o. apteki w S. przy ul... Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zgodnie z którym, w postępowaniu kończonym zaskarżoną decyzją, dotyczącym zezwolenia na prowadzenie apteki [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w S. nie przysługuje uprawnienie do występowania w charakterze strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa uznać należało za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazane w skardze przepisy - art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich i art. 29 pkt 5 tej ustawy, na podstawie których okręgowa rada aptekarska wydaje opinię w sprawie udzielenia lub cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni, nie tylko nie dają tej radzie legitymacji do jednoczesnego występowania w charakterze strony postępowania, ale taką podwójną rolę wskazanego podmiotu w postępowaniu administracyjnym wykluczają. Oczywistym bowiem jest, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 kpa nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze jego strony. Podnieść należy, że decyzja o koncesji nie rozstrzyga indywidualnej sprawy aptekarskiego samorządu zawodowego i nie wynikają z niej dla tego samorządu i jego organów żadne uprawnienia lub obowiązki. Analogiczne stanowisko - które Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela - wyrażone zostało m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA 2168/95 (ONSA 1997/4/169), z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA 596/96 (niepubl.) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1533/04 (niepubl.). Odmienny pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 19 listopada 1993 r. powołanym w skardze ma odosobniony charakter i nie znajduje zastosowania w sprawie. Stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy uznał, że wnosząca odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej [...] Okręgowa Izba Aptekarska w S. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, to prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 kpa. (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119). Wobec tego, że Sąd podzielił stanowisko odmawiające uznania [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w S. za stronę postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na prowadzenie apteki skarga podlegać musiała oddaleniu, bez rozważania zarzutów dotyczących prawidłowości prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania opiniodawczego. Dodać należy, że skoro wskazana Izba wnosiła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej występując jako strona postępowania, to prawidłowo rozważono kwestię udziału tego podmiotu w postępowaniu z pominięciem regulacji zawartej w art. 31 kpa dotyczącym sytuacji, gdy organizacja społeczna występuje - w sprawie dotyczącej innej osoby - z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.