III SA/Wa 267/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.B. , utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2005 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 1999 r. do lutego 2002 r. w łącznej kwocie 72.601,42 zł, w tym składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 1999 r. do lutego 2002 r. w kwocie 31.265,85 zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 1999 r. do lutego 2002 r. w kwocie 1.720,99 zł, składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 1999 r. do lutego 2002 r. w kwocie 2.200,59 zł, opłaty dodatkowej w kwocie 880.69 zł, kosztów upomnienia w kwocie 84 zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 36.449,30 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku zgromadzonych dowodów i przeprowadzonych ustaleń stwierdzono, że M.B. nie prowadzi działalności gospodarczej. Zatrudniony jest w zakładzie "A." w K. z wynagrodzeniem 813,59 zł netto, zamieszkuje wraz z rodzicami i bratem do którego należy budynek mieszkalny. Organ stwierdził, iż rodzice zobowiązanego pobierają emeryturę, a brat pobiera rentę socjalną i pracuje. Wspólny dochód rodziny wynosi około 3200 zł, co - jak podaje organ - daje 880 zł na osobę. Udokumentowane natomiast wydatki rodziny wynoszą 249,54 zł. Ponadto organ stwierdził, iż "biorąc pod uwagę, że w stosunku do Pana nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych." Organ powołał się na art. 28 , art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwaną dalej u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził, iż z przedstawionych przez zobowiązanego dowodów i zebranych w sprawie informacji, nie wynika, że zobowiązany znajduje się w sytuacji, która uzasadniałaby podjęcie decyzji o umorzeniu należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Organ wskazał również, iż w jego ocenie "spłata zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dogodnym systemie ratalnym nie pozbawi zobowiązanego podstawowych potrzeb życiowych." We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.B. powołał się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Podniósł, iż w styczniu 2005 r. podjął pracę i w dniu składania wniosku o umorzenie zaległości osiągał wynagrodzenie w kwocie 813,59 zł. Jednak obecnie jest zatrudniony na - etatu z wynagrodzeniem 345,08 zł. Rodzice jego otrzymują emerytury w wysokości około 900 i 780 zł. Natomiast brat uzyskuje rentę socjalną w kwocie 420 zł oraz około 280 zł z tytułu zatrudnienia w Zakładzie[...] . Średnie miesięczne wydatki rodziny wynoszą 1.350 zł. Zobowiązany podniósł również, iż "postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone przez Urząd Skarbowy w O., ponieważ 21. 06. 2002 r. nastąpiło zajęcie konta bankowego - bezskutecznie, konto zostało zlikwidowane po zaprzestaniu prowadzenia działalności. Ostatni protokół został sporządzony 28. 11. 2002 r". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powołał część argumentacji, która wcześniej stanowiła treść decyzji pierwszoinstancyjnej ponadto dodając, że po powtórnej i wnikliwej analizie sytuacji materialnej zobowiązanego oraz po zapoznaniu się z całością zgromadzonych w sprawie dokumentów stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału w sposób trafny i zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Natomiast powołana przez zobowiązanego argumentacja jest już znana, a w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zwarte żadne nowe okoliczności mające wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniesiono również, iż obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, przy czym - jak podaje organ - istotne są tu instytucje zawieszenia oraz przerwania biegu przedawnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. podniósł, iż, w jego przypadku zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości i wskazał argumenty wcześniej stanowiące treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, iż w sprawie nie występują przesłanki pozwalające na umorzenie należności. Stwierdzono również, że fakt, iż aktualna sytuacja materialna wnioskodawcy ustalona w postępowaniu jest trudna nie może powodować automatycznego umorzenia należności z tytułu składek. Po to właśnie - jak podano - ustawodawca ustanawia okresy przedawnienia, aby właściwe organy przez ustalony okres prowadziły postępowanie zmierzające do wyegzekwowania należności. Podniesiono, iż skarżący jest osobą zdolną do pracy zarobkowej i pracuje, a w stosunku do jego osoby jest prowadzona skuteczna egzekucja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ miał szczególny obowiązek wyczerpującego zebrania materiału w sprawie i przeprowadzenia wnikliwej jego analizy . Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy . Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a.. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 77 § 1 kpa ma bowiem obowiązek, przed wydaniem decyzji, zebrania i rozpatrzenia wszelkich materiałów dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Z akt sprawy, wynika, iż organ prowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił fakty odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, jednak nie w pełnym zakresie. W decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono bowiem, iż w stosunku do M.B. nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne a zatem w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Twierdzenie to, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, M.B. podważył, stwierdzając, iż w stosunku do jego osoby nie toczy się postępowanie egzekucyjne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając ponownie decyzję w żaden jednak sposób nie odniósł się do tego faktu. Kwestia ta została ponownie podniesiona przez skarżącego w skardze do Sądu. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził jednak, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest skuteczna egzekucja. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ pierwszej jaki i drugiej instancji podjął choćby próbę wyjaśnienia tej kwestii. Powyższe oznacza, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a powyższe twierdzenie organu należy traktować jako dowolne. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada zawarta w art. 7 kpa. Zasada ta nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc uznać ustalenie organu, które nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a wiec przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane sprzeczności występujące w sprawie, a mianowicie rozbieżności co do postępowania egzekucyjnego w stosunku do osoby M.B., stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje przy tym , że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy bezspornie ustalić czy w stosunku do osoby M.B. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i czy jest ono skuteczne. Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii będzie miało znaczenie przy podejmowaniu decyzji w sprawie. Przy ponownym wydawaniu decyzji należy odnieść się również do podnoszonego przez skarżącego faktu zmniejszenia dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia, a także umożliwić skarżącemu - tak jak uczynił to prawidłowo organ pierwszej instancji - wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a). Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku.