IV SA/Wa 2266/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Grzegorz Gójski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku L. L. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1962 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną położoną w miejscowości S. o powierzchni 14,80 ha oznaczoną jako działka nr [...] zapisaną w Księdze Wieczystej KW S. tom [...] jako była własność J. Z. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że podstawą prawną przejęcia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem były przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz.U. nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 30, poz. 168). Wojewoda [...] – rozpoznając wniosek L. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] .02.1962r. - decyzją z dnia [...] maja 1993 r. stwierdził nieważność w\w decyzji. Na skutek odwołania Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi stopnia wojewódzkiego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania przez L. L. organ odwoławczy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z treścią art. 157 kpa- wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia a gdy decyzja została wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze – te organy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Wg art. 2 tej ustawy o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Ustawa z 15.07.1961 r. zmieniająca w/w ustawę z 13 lipca 1957 r. w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy a dnia 13 lipca 1957 r. jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.( Dz.U. nr 11, poz. 79), wg której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzje o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność państwa lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z 17 maja 1990 r. - o podziale zadań i kompetencji między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. nr 11 poz. 79) przeszły do właściwości organów gmin jako zadania zlecone. Art. 1 ustawy z 12.10.1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. nr 162, poz. 124) stanowił, że organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r.- o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa uległ zmianie również art. 17 pkt 1 -3 kpa. Samorządowe Kolegia Odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie stanowił, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa tylko wtedy gdy ustawy szczególne tak stanowią. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Mając powyższe na względzie – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Wojewoda stwierdził także, że nie mógł przekazać wniosku L. L. do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego przed wydaniem ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania albowiem w sprawie tego samego wniosku toczyłyby się jednocześnie dwa postępowania: przed Wojewodą [...] oraz przed SKO. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 105 kpa. L. L. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 105 §1 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania przez Wojewodę [...] podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; 2. art. 1 ust. 1 ustawy z 12.10.1994 r. ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z 18.12.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z przepisem przejściowym- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.1998 r. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wskazała, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wtedy gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle lub nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającąz przepisów zmianą właściwości organu. Jeżeli zatem Wojewoda uznał się za organ niewłaściwy do przeprowadzenia postępowania nadzorczego to winien – nie umarzając postępowania przekazać sprawę właściwemu organowi. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 1 us.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych skarżący wskazał, że ustawa z 18.12.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierała przepis przejściowy – art. 4 ust. 1, który stanowił, że sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Natomiast sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych to sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej należące do właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej jej sprawa powinna być zaliczona do tego typu spraw a w konsekwencji, wobec tego, że L. L. złożyła wniosek w niniejszej sprawie 28 maja 1992r. sprawa jej powinna być rozpoznawana przez wojewodę. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Artykuł ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia.( tak J.Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA komentarz,6. wyd. Warszawa 2004 Art. 157 Nb 4.). Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów. Decyzja z dnia [...] lutego 1962 r., której stwierdzenia nieważności domaga się L. L. została wydana na podstawie przepisów ustawy dnia 13 lipca 1957 r.- o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nieruchomość, której dotyczy w\w decyzja została przejęta jako majątek opuszczony. Art. 2 w\ ustawy z dnia 13.07.1957 r. ustalał właściwość prezydium powiatowej rady narodowej do wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. nr 11 poz.79). Art. 39 tej ustawy stanowił, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowisk naczelnik gminy wymierza właścicielowi jednorazową opłatę; ust. 4 stanowi natomiast, że po upływie 2 lat użytkowania gruntów nabytych na cele nierolnicze lub nieleśne niezgodnie z ich przeznaczeniem naczelnik gminy nakazuje nieodpłatnie zwrócić nieruchomość poprzedniemu właścicielowi celem dalszego rolniczego jej użytkowania lub prowadzenia upraw leśnych albo wydaje decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa. W konsekwencji zatem ustawa ta ( w art. 39 ust. 4) wskazywała na możliwość pozbawienia praw użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Państwa w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do tego, że w\w przepis reguluje sytuację podobną do tej, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13.07. 1957 r. a zatem, że sprawy przejęcia majątku z przyczyn określonych w art. 2 w\w ustawy z dnia 13.07.1957 r. przeszły do właściwości naczelników gminy tj. organów administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. W ocenie Sądu przesłanki uprawniające naczelnika gminy do wydania decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa są inne niż te, które zostały uregulowane w art. 2 ustawy z dnia 13.07.1857 r. Art. 39 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadził sankcję za niezgodne z przeznaczeniem użytkowanie gruntów wymienionych w tym przepisie, natomiast podstawą przejęcia nieruchomości stanowiącej byłą własność poprzednika prawnego skarżącej było jej opuszczenie. Ani ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 rok ani żadna inna ustawa nie reguluje w chwili obecnej zagadnienia przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości jako majątku opuszczonego. Skoro zatem przepisy nie regulują kwestii przejęcia mienia opuszczonego na rzecz Skarbu Państwa to kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska organu w niniejszej sprawie co do tego, że kompetencja ta została przejęta – w myśl art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez naczelnika gminy a następnie – zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw przeszła do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. W\w ustawa z 17 maja 1990 r. nie regulowała kwestii właściwości rzeczowej organów w sytuacji gdy dana instytucja ( w tym wypadku przejęcie na rzecz Skarbu Państwa mienia opuszczonego) nie była regulowana obowiązującymi w dacie jej wejścia w życie przepisami w związku z wcześniejszą zmianą przepisów. Art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U. nr 34, poz. 199 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą tj. 28 maja 1992r. wskazywał, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. Od decyzji administracyjnych, wydawanych przez wójta lub burmistrza w sprawach należących do zadań własnych gminy, służy odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, a w sprawach zleconych - do wojewody. ( ust. 4). Tym samym -w ocenie Sądu -zostało wprowadzone domniemanie kompetencji gminy do rozpoznawania wszelkich spraw jeżeli przepisy ustawy nie przewidywały właściwości rzeczowej innego organu. Niewątpliwie przedmiotowa sprawa jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, a zatem organem właściwym do jej rozpoznania jest organ gminy. Brak jest jednak przepisu, który pozwalałby na przyjęcie, że jest to sprawa z zakresu administracji rządowej jedynie zleconych gminie, a zatem, że organem właściwym do rozpoznania odwołania jest wojewoda. Co za tym idzie, w tej dacie organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa było kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym, a nie wojewoda. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś wojewoda jako organ I instancji i Minister Rolnictwa jako organ wyższego nad nim stopnia. Mimo zatem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że kompetencja prezydium powiatowej rady narodowej przejęta została przez naczelnika gminy – ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych a następnie powierzona organom gminy jako zadania zlecone - skargę jako niezasadną należało oddalić albowiem naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższych rozważań jako bezprzedmiotowy należy potraktować zarzut skarżącego naruszenia przepisów art.17 pkt 1-3 kpa w związku z nieuwzględnieniem przez organ przepisu przejściowego – art. 4 ust. 1 ustawy z 18.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, który wskazywał, że sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art., 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Przepis ten odnosił się bowiem tylko do tych spraw, które – do dnia wejścia w życie w\w ustawy z 18.12.1998 r. należały do zakresu administracji rządowej ( jako zadania zlecone organom gminy) a właściwym organem wyższego stopnia dla tych spraw był wojewoda. W ocenie Sądu – co zostałowyżej wskazane sprawa L. L. nie należała – przed nowelizacją przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych do spraw z zakresu administracji rządowej a zatem wskazany przepis art. 4 ust. 1 w\w ustawy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Reasumując - organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że samorządowe kolegium odwoławcze jest obecnie właściwe do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając spór kompetencyjny pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym wskazał na właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznawania tego rodzaju spraw w trybie nadzoru ( postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. [...]) Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 105 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji wydaje decyzje o umorzeniu postępowania w razie gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zarówno w orzecznictwie jak doktrynie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka okoliczność ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Stwierdzenie bowiem przez organ swojej niewłaściwości ( którą organ winien badać na każdy etapie postępowania) skutkuje tym, że postępowanie przed tym organem staje się bezprzedmiotowe. Prawidłowo zatem organ umorzył postępowanie a następnie – po uostatecznieniu się decyzji w tym zakresie winien przekazać sprawę do rozpoznania właściwemu organowi. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził naruszenia prawa ani materialnego ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U, nr 153, poz. 120 z późn.zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.