II OSK 879/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 980/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w B. działającego z upoważnienia Prezydenta B. wymierzono spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "S" karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 165 drzew rosnących na terenie działek nr 1691 i 1501 położonych w B. pomiędzy ulicami B. i N. w wysokości 933 249,50 zł. Od decyzji tej odwołanie wniosła S. – sp. z o.o. podnosząc, że postępowanie powinno być umorzone, gdyż przy prowadzonej przez odwołującą się budowie nie doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia a jedynie dokonano zabiegów pielęgnacyjnych na żywopłocie z głogów. Pełnomocnik Spółki zakwestionował też uprawnienie organu do rozpoznania sprawy z uwagi na to, że podlegał on wyłączeniu ze sprawy oraz zarzucił naruszenie przepisu art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia żądania strony o przeprowadzenie dowodu stwierdzającego, iż przedmiotowe grunty były porośnięte krzewami a nie drzewami. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , decyzją z dnia [...] września 2005 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., którym odmówiono wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu J Ł., wyłączyło – na żądanie strony – tego pracownika od rozpoznania sprawy, wyłączyło z urzędu R. T. piastującego funkcję organu od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie i stwierdzając, że organ prowadzący postępowanie utracił zdolność do załatwienia sprawy na skutek wyłączenia wyżej wymienionych pracowników wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza W. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały przyczyny do ponownego uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została bowiem wydana w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem J. Ł. – pracownika podlegającego wyłączeniu z udziału w postępowaniu na podstawie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. W stosunku do tego pracownika, co do którego Prezydent B. nie uwzględnił wniosku strony o jego wyłączenie, zachodziła podstawa do wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. W sprawie zostały bowiem uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Pracownik ten ujawnił jeszcze przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego na łamach prasy swoje przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Podobnie swój stosunek co do sposobu załatwienia sprawy przez nałożenie na stronę kary za wycięcie drzew ujawnił Prezydent Miasta B. R. T. W piśmie do Prezesa Rady Ministrów przedstawiał on przebieg postępowania w sprawie, krytykował pierwszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję I instancji i wyrażał przekonanie o sposobie zakończenia postępowania przed wyjaśnieniem sprawy. Okoliczności te wzbudzają wątpliwości co do bezstronności osoby piastującej funkcję organu w przedmiotowej sprawie, co stanowi podstawę do wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a. W przypadku wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika piastującego funkcje organu żaden z jego pracowników nie może prowadzić postępowania, gdyż nie może być upoważniony do załatwienia sprawy i wydania decyzji przez osobę wyłączoną. Tym samym organ ten traci zdolność do załatwienia sprawy i powinny w niej znaleźć zastosowanie przepisy art.26 § 2 i § 3 k.p.a., przewidujące w takich sytuacjach przejście kompetencji do załatwienia sprawy na organ wyższego stopnia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 2 zdanie 2 k.p.a. organ ten jest upoważniony także do wyznaczenia do załatwienia sprawy inny, podległy mu organ. Z możliwości tej skorzystało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w celu zapewnienia w sprawie dwuinstancyjności postępowania. Ze względu bowiem na niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy konieczne jest ponowienie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Powyższą decyzję w części dotyczącej: – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, – wyłączenia z urzędu pracownika organu – R. T., piastującego funkcję tego organu – od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, – stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie utracił zdolność do jej załatwienia na skutek wyłączenia pracowników organu, – wyznaczenia do załatwienia sprawy Burmistrza W., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej B. w B. Zarzucił decyzji naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: – uznanie jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tego, że zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu prowadzonym z udziałem pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadach art. 24 § 3 i art. 26 § 1 k.p.a. oraz zakończonym wydaniem decyzji przez tego pracownika, w sytuacji, gdy wydanie w toku postępowania przez bezpośredniego przełożonego pracownika, po rozpoznaniu wniosku strony, postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, czyni powyższy zarzut całkowicie bezzasadnym; – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy zakres i rodzaj wskazanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji czynności postępowania wyjaśniającego nie rodzi konieczności ponownego prowadzenia postępowania w znacznej części i mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji; 2. art. 24 § 3 i art. 26 § 2 i 3 k.p.a. – poprzez bezzasadne i dowolne uznanie, że zachodzą okoliczności mogące wzbudzić wątpliwości co do bezstronności osoby piastującej funkcję organu – Prezydenta B.– i wyłączenie go z urzędu od udziału w postępowaniu, a następnie, po uznaniu utraty przez ten organ zdolności do załatwienia sprawy – przekazanie sprawy do załatwienia Burmistrzowi W., w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta B., a strona nigdy nie wysuwała zarzutu stronniczości wobec Prezydenta Miasta i nigdy nie wnioskowała o jego wyłączenie na tej podstawie, a w konsekwencji; 3. rażące naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niemieszczącej się w ramach tego przepisu. Wskazując na powyższe Prokurator Prokuratury Rejonowej B. w B. wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. skargę oddalił. Za zgodne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uznał Sąd uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, skoro organ odwoławczy uzasadnił konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczącej części i szczegółowo wskazał kwestie wymagające wyjaśnienia. Nadto postępowanie przed organem I instancji było prowadzone przez pracownika, co do którego zasadnie zgłoszono wniosek o wyłączenie. Wniosek o jego wyłączenie został uwzględniony w postępowaniu odwoławczym i w tym zakresie decyzja nie jest kwestionowana. Skoro więc postępowanie w I instancji przeprowadził pracownik podlegający wyłączeniu, to dokonane z jego udziałem czynności nie mogą być uznane za prowadzące do wyjaśnienia sprawy. Również, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości legalność postanowienia organu odwoławczego o wyłączeniu z urzędu R. T. piastującego funkcję tego organu od udziału w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowiący podstawę wyłączenia odnosi się także do pracowników pełniących funkcję organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej okoliczności leżące u podstaw wyłączenia mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności Prezydenta Miasta B. Dla realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa było więc konieczne wyłączenie R. T., by wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości co do bezstronności organu. Skoro zaś organ wyłączony od udziału w postępowaniu nie może również udzielić upoważnienia do załatwienia sprawy ani swoim zastępcom, ani pracownikom, to trafne było stwierdzenie, iż utracił on zdolność do załatwienia sprawy na skutek wyłączenia pracowników. Fakt ten, zgodnie z przepisami art. 26 § 3 w zw. z § 2 k.p.a. uzasadniał wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy. Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył skargą kasacyjną Prokurator Rejonowy B. – w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wyłączającej R. T. od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, stwierdzającej, że organ prowadzący postępowanie utracił zdolność do załatwienia sprawy i wyznaczającej do takiego załatwienia Burmistrza W. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż nie budzi wątpliwości legalność postanowienia organu odwoławczego o wyłączeniu z urzędu R. T. od rozpoznawania sprawy, mimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 24 § 3 k.p.a. o właściwości, skutkującym koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności z przyczyny wskazanej art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyłączenie organu może nastąpić tylko z mocy prawa i obejmuje sprawy należące do właściwości rzeczowej i miejscowej tego organu, a dotyczące interesów majątkowych kierownika tego organu oraz osób określonych przepisami art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Innych przyczyn do wyłączenia organu od załatwiania konkretnej sprawy przepisy nie zawierają. Tylko więc w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 25 k.p.a. przepisy otwierają właściwość organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy zgodnie z przepisem art. 26 § 2 k.p.a. i tylko wówczas organ wyższego stopnia mógłby wyznaczyć inny podległy sobie organ do załatwienia sprawy. W przypadku zaistnienia przesłanek uzasadniających wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. kompetencję ustawową do podjęcia decyzji w tym przedmiocie, wynikającą z tego przepisu, posiada wyłącznie bezpośredni przełożony pracownika. Dopiero w sytuacji, gdy wskutek wyłączenia pracowników organ administracji stał się niezdolny do załatwienia sprawy, organ wyższego stopnia przejmuje na podstawie art. 26 § 3 tę kompetencję, bądź też wyznacza do rozpoznania sprawy inny, podległy sobie organ. Prokurator wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, iż wyłączenie z urzędu R. T. stanowi przekroczenie kompetencji przyznanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które nie jest organem wyższego stopnia w znaczeniu ustrojowym w stosunku do organów samorządu terytorialnego a tym samym nie jest również bezpośrednim przełożonym Prezydenta Miasta w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a. SKO nie było więc właściwe do wyłączenia R. T. a wydane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości i jest dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Skarżący zauważył w uzasadnieniu tej skargi, że w orzecznictwie NSA i doktrynie wyrażono pogląd, iż przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Osoba piastująca funkcję organu jest również pracownikiem a zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a wiec także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skoro więc zostanie w stosunku do takiej osoby uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności, to przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi w takiej sytuacji podstawę wyłączenia jej od udziału w postępowaniu. Brak bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w tym przepisie. W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości pracownika piastującego funkcję organu orzeka organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Organem tym, w rozpoznawanej sprawie, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (art. 26 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.). Brak "bezpośredniego przełożonego pracownika" w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a. i związana z tym niemożliwość wyłączenia nie stanowią przeszkody do działania samorządowego kolegium odwoławczego w II instancji, które jest właściwe do rozpoznania takiej sprawy, podobnie jak jest właściwe do oceny zasadności wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego postanowień w przedmiocie składanych wniosków o wyłączenie pracownika przy rozpoznawaniu odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogły wywoływać wątpliwości co do bezstronności R. T. – Prezydenta B. Stanowiło to uzasadnioną podstawę do wyłączenia tej osoby. Skutkiem tego była niezdolność organu do załatwienia sprawy, bowiem R. T. nie mógł również wyznaczyć podległego sobie pracownika do rozpoznania tej sprawy. To zaś skutkowało koniecznością wyznaczenia innego organu do prowadzenia postępowania. Decyzja SKO w B. z dnia [...] września 2005 nie narusza więc przepisów art. 24–26 k.p.a. a utrzymujący w mocy tę decyzję wyrok Sądu I instancji nie narusza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Również uchylenie decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym należało uznać za zgodne z prawem, skoro w sprawie decyzję podjął pracownik podlegający wyłączeniu. Z tych względów na podstawie przepisów art. 184 i 207 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.